Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania Urszuli P. od decyzji Wojewody L. z dnia 11 października 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Rz. z dnia 29 maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urszuli P. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego przenośnego typu "O." na działce nr ew. 187/34 przy ulicy D. 36 - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody L., iż decyzja wydana w postępowaniu zwykłym rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, wobec braku wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie bowiem z treścią księgi wieczystej nieruchomość będąca terenem inwestycji stanowi współwłasność Urszuli P. w 22/100 części, Stefanii i Seweryna S. w 22/100 części i Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 56/100 części.
Organ wydający pozwolenie na budowę przeoczył konieczność zażądania zgody na realizację inwestycji wszystkich współwłaścicieli.
Realizacja obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność wykracza poza zakres zwykłego zarządu i zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.
Fakt, że zgoda w konkretnej sprawie nie została udzielona przez dwóch współwłaścicieli, tj. przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz Seweryna S. oznacza, że decyzja wydana w postępowaniu dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Wykonanie zaś już obiektu budowlanego nie może zaś być traktowanej jako nieodwracalny skutek prawny w ujęciu art. 156 par. 2 Kpa, uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi bowiem jedynie czynność fizyczną o skutkach materialnych.
W złożonej skardze Urszula P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zarzuty skargi dotyczyły naruszenia przez zaskarżoną decyzję:
1/ art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz "art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa" poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji błędne przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy Rz., 2/ art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w wyniku czego przeoczono, że Seweryn S. zmarł 5 lat przed datą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta i Gminy w Rz. zawiadomił współwłaściciela nieruchomości Agencję Własności Skarbu Państwa o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Również sama inwestorka zwróciła się do tego podmiotu o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego obiektu. Wydane zaś pozwolenie na budowę nie zostało zakwestionowane odwołaniem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W tej sytuacji według wywodów skargi należało przyjąć, iż zgoda Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa została udzielona w sposób dorozumiany /art. 60 Kc/.
Skarżąca podkreśliła szczególny status prawny Agencji Własności Skarbu Państwa, wymagający właściwego podejścia do jej obowiązków "nie tylko w aspekcie nienadużywania swego prawa podmiotowego /art. 5 Kc/, lecz i z uwzględnieniem konieczności realizacji zasad demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/". Za niedopuszczalne w państwie prawnym należy uznać wszelkie działania i zaniechania jej reprezentantów /w konkretnej sprawie państwowej osoby prawnej realizującej prawo własności i inne prawa w imieniu Skarbu Państwa/ mające charakter "arogancji władzy". Przejawem zaś arogancji władzy jest "lekceważenie obywateli wyrażające się brakiem udzielenia odpowiedzi na pisma mające na celu realizację ich praw". Tego typu działania nie mogą zasługiwać na ochronę.
W tym kontekście mając także na uwadze "niedopuszczalność odwołania skutecznego oświadczenia woli bez zgody skarżącej, negatywne stanowisko Agencji wyrażone znacznie później nie może być uznane za wiążące".
Ponadto, nie można było wymagać od skarżącej aby przedstawiła zgodę na realizację inwestycji od osoby która nie żyła już od 5 lat /Seweryn S. zmarł 12 stycznia 1996 r./. Zgodę na realizację inwestycji wyraziła natomiast żona Seweryna S. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Podkreślając, iż inwestorka nie przedłożyła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji przez wszystkich współwłaścicieli, organ który wydał zaskarżoną decyzję zauważył, iż kwestia "niemożności uzyskania zgody od Seweryna S. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy".
O oddalenie skargi wniósł też Władysław K. - aktualny współwłaściciel działki nr 187/34.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż zgodę na inwestycję wyrazili 19 kwietnia 2001 r. synowie zmarłego Seweryna S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu.
Z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor musi więc w sposób nie budzący wątpliwości przekonać, iż takim prawem dysponuje.
Skoro konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią kardynalną przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, to uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego /por. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r. IV 400/86 - ONSA 1986 Nr 2 poz. 56/.
W przypadku współwłasności uwzględniać należy przepisy działu IV kodeksu cywilnego.
Zaskarżona decyzja trafnie zwraca uwagę, że zgodnie z art. 199 Kc do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.
W braku zaś takiej zgody współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Skoro wymieniony przepis w zdaniu pierwszym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia przyjęcie że spełnione zostało wymaganie art. 199 zd. 1 Kc.
Sąd podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wznoszenie obiektu budowlanego należy z zasady zaliczać do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Warto jednak zwrócić uwagę, że nawet do czynności zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, bądź upoważnienie sądu do dokonania czynności /art. 201 Kc/. Większość zaś współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów /art. 204 Kc/.
W niniejszej sprawie inwestorka będąca w czasie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym współwłaścicielką nieruchomości jedynie w 22/100 części ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę nie wykazała zaistnienia zgody na wzniesienie konkretnego obiektu budowlanego od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - współwłaściciela nieruchomości w tym czasie aż 56/100 części.
Nie ma też żadnych podstaw do twierdzenia aby brak tej niezbędnej w analizowanym przypadku zgody został zastąpiony w jedyny możliwy sposób, tj. poprzez stosowne rozstrzygnięcie Sądu /por. S. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe Wyd. Prawnicze W-wa 1996, str. 201 i 204/.
Okoliczności te są wystarczające do stwierdzenia niemożliwości traktowania Urszuli P. jako podmiotu, który wykazał /przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę/ prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - niezależnie już od oceny zachowania pozostałych /poza Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa/ współwłaścicieli nieruchomości i słusznie kwestionowanych w tym względzie przez stronę skarżącą ustaleń dokonanych przez organy nadzoru.
W ocenie Sądu jednoznaczne i zdecydowane określenie obowiązku inwestora zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - "wykazanie" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga też odrzucenia sugestii strony skarżącej co do tego, iż były podstawy do uznania, że omawiany wymóg z cytowanego przepisy został wypełniony nie przez wyraźne oświadczenie współwłaściciela ale per facta concludenta /tj. brak jego reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, brak reakcji na pismo inwestorki z prośba o zgodę na realizację konkretnego obiektu, brak zaskarżenia wydanego pozwolenia na budowę/.
Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody (...)", "dowieść", "unaocznić" /patrz Mały Słownik Języka Polskiego PWN W-wa 1999 str. 1059/.
Takie znaczenie wymaga, jak już podkreślono na wstępie, przekonania przez inwestora w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje, a nie jedynie opieranie się na wyciągnięciu wniosków w sposób dorozumiany.
Nie może być traktowane zwłaszcza jako wypełnienie przez osobę ubiegającą się o wydanie pozwolenia na budowę obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, powoływanie się - zamiast wyraźnej zgody na milczenie podmiotu, od którego zależy powstanie wymaganego od inwestora uprawnienia.
Nałożenie na inwestora obowiązku wykazania istnienia po jego stronie omawianego uprawnienia wymaga w istocie udowodnienia, że zaistniały pozytywne fakty kreujące to uprawnienie a nie akcentowania, samej tylko bierności podmiotu, od którego zachowania zależy powstanie tego prawa - nawet gdy jest nim państwowa osoba prawna.
Rodzaj podmiotu od którego zależy powstanie po stronie inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie daje żadnych podstaw do odstępowania od wymogu wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Z uwagi na szczególny charakter regulacji zawartej w powołanym przepisie z zasady za chybione należy uznać odwoływanie się skargi do brzmienia art. 60 Kc.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.