Uzasadnienie
7/IV S A 4778 /03
Uzasadnienie
M. R. wiosną 1991 r. wybudował betonowe ogrodzenie pomiędzy własną działką a działką skarżącego J. S. Ogrodzenie to miało 2 m wysokości, składało się z czterech prefabrykowanych płyt żelbetowych o wysokości 0,5 metra każda, trzy dolne płyty były pełne a czwarta ażurowa.
J. S. kwestionował legalność wybudowanego ogrodzenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonanego ogrodzenia uznając, iż nie jest w tym przypadku wymagane pozwolenie budowlane. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. wydaną na podstawie art. 56 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.) nakazał opracowanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej wykonanego ogrodzenia. J. S. kwestionował bowiem fachowość prac, które jego zdaniem stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa.
Decyzja ta została zaskarżona przez obie strony postępowania i Wojewoda w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Następnie J. S. i M. R. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 marca 1996 r. wydanym w sprawie SA -Ł 642-643/95 odrzucił skargi obu stron.
W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że zaskarżony jak i poprzedzający go akt wprawdzie zostały nazwane decyzjami to jednak ich treść jak również powołana podstawa prawna wskazuje,że są to postanowienia dowodowe. W akcie organu I instancji wskazany został jako podstawa prawna przepis art. 56 ust 1 obowiązującej w czasie wydawania tego aktu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ II instancji wprawdzie nie podał w sentencji swojego rozstrzygnięcia podstawy materialnoprawnej ale w uzasadnieniu powołał art. 89 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Działania organu administracji przewidziane w tych przepisach, podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym.
Postanowienia takie są niezaskarżalne.Akty administracyjne I i II instancji wydane w rozpatrywanej sprawie miały charakter dowodowy i nieprawidłowo otrzymały formę decyzji. Sąd stwierdził, że skoro zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną lecz postanowieniem, na które skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje to obie skargi należało odrzucić.
J. S. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2003 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego T. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody P. podnosząc, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 37 ust 2 Prawa budowlanego, który nie upoważniał organu do wydania decyzji w zakresie nakazanych czynności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 1995 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1994 r.
W uzasadnieniu stwierdził, że art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. upoważniał właściwy organ do wydania postanowień służących prawidłowemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Organ podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającym skargi, że oba akty błędnie nazwane decyzjami były w istocie postanowieniami na które nie służyło zażalenie ani skarga do Sądu. Można było je skarżyć dopiero po wydaniu decyzji stawiając w odwołaniu od decyzji zarzuty nie tylko co do decyzji ale również wobec postanowienia.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, to również brak było podstaw do badania kwestionowanych rozstrzygnięć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Dlatego postępowanie nieważnościowe wszczęte zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2003 r. należało zdaniem organu umorzyć.
Odwołanie od tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. i podniósł, że kwestionowane decyzje zostały wydane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 9 października 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r.
W uzasadnieniu powołał się na ocenę prawna wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie SA-Ł 642-643/95, którym Sąd odrzucił skargi obu stron.
Wskazał, że skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji to brak jest podstaw prawnych do badania kwestionowanych rozstrzygnięć w trybie stwierdzenia nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył J. S. i powtórzył zarzut, iż kwestionowane przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzje rażąco naruszały prawo bowiem wybudowane ogrodzenie powinno być objęte nakazem rozbiórki na mocy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. a organy wydały zupełnie inne rozstrzygnięcie na podstawie prawnej, która nie miała w sprawie zastosowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który spowodował ich uchylenie.
J. S. domagał się zweryfikowania w trybie postępowania nieważnościowego decyzji Wojewody w P. z dnia [...] stycznia 1995 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1994 r. nakazującej M. R. dostarczenia ekspertyzy technicznej ogrodzenia podnosząc, że wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
Nie budzi w sprawie wątpliwości, że art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. będący podstawą wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. kwestionowanego aktu upoważniał organ do wydania postanowienia mającego na celu przeprowadzenie postępowania dowodowego.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 1998 r. sygn. IV SA 881/96 (LEX nr 43335) wskazano,że "na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane stanowiący podstawę wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie."
Pogląd ten wynikał także ze wspomnianego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 marca 1996 r. odrzucającego skargę obu stron na decyzję organu odwoławczego.
Akt ten błędnie nazwany był decyzją, gdyż w istocie było to postanowienie i niedopuszczalne było wniesienie od niego odwołania. Tym niemniej odwołanie zostało rozpatrzone a zaskarżony akt utrzymany przez Wojewodę [...] w mocy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrujący w postępowaniu nieważnościowym kwestionowany akt nazwany decyzją uznał,że skoro niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, to brak jest podstaw prawnych do badania skarżonych rozstrzygnięć w trybie stwierdzenia nieważności i w konsekwencji postępowanie nieważnościowe umorzył jako bezprzedmiotowe.
Wprawdzie weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i nast. kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97 LEX nr 44508) - dotyczy to jednak sytuacji gdy istotnie akt prawny wydany przez organ administracyjny ma właściwą formę postanowienia.
W niniejszej sprawie kwestionowany akt administracyjny istnieje i posiada wadliwą formę decyzji. Już ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do tego aby postępowanie w celu jego wyeliminowania mogło się toczyć. Przy jego wydaniu doszło bowiem do uchybienia przepisom co do formy aktów administracyjnych a w konsekwencji do rozpatrzenia odwołania czyli niezasadnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego.
Niewątpliwie o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Kwestia formy może mieć jednak duże znaczenie i spowodować dalsze konsekwencje choćby w postaci zaskarżenia danego aktu jak miało to miejsce w tej sprawie.
W ocenie Sądu kwestionowany akt powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego jako wydany bez podstawy prawnej.
Jak przyjęto w orzecznictwie przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: "decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. I SA 275/00 LEX nr 54178)
Nie oznacza to jednak, że wskutek ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji staną się również nieważne ustalenia poczynione w oparciu o ekspertyzę dostarczoną w wykonaniu obowiązku nakazanego wadliwym w formie aktem, ich nałożenie było bowiem uprawnione a jedynie rozstrzygnięcie otrzymało wadliwą formę prawną.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 tejże ustawy.