Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzającej gaz do kuchni czteropalnikowej, taboretu dwupalnikowego, grilla oraz pieca wieloczerpalnego ciepłej wody użytkowej w restauracji przy ul. P. w K. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wnieśli M. i M. K. podając, że decyzję państwo S. uzyskali bez zgody innych współwłaścicieli całej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku M. i M. K. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r.
W uzasadnieniu podał, że decyzja ta została wydana z obrazą art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ zakres robót budowlanych przewidywał osadzenie instalacji na ścianie zewnętrznej budynku – konstrukcyjnej ścianie objętej współwłasnością, w której udział mieli także M. i M.K. W takiej sytuacji, aby dysponować nieruchomością na cele budowlane, a tym samym spełnić wymóg art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego T.S. winien był uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, a takiej zgody nie uzyskał.
Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1999 r. została wydana w związku z załączeniem przez inwestora do wniosku błędnie zawartego aktu notarialnego, z którego wynikało, iż I. i T. S. są jedynymi właścicielami całej nieruchomości.
Znany był organowi I instancji i inwestorowi faktyczny stan prawny nieruchomości w dniu wydania decyzji, gdyż Prezydent [...] w dniu [...] stycznia 1999 r. decyzją odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów poprzez wpisanie T. S. jako właściciela – do całości działki nr [...] z uwagi na to, iż akt notarialny w dniu [...] sierpnia 1998 r. był błędnie zawarty i niemożliwy do wprowadzenia, gdyż przedmiotem zbycia praw A. M. na rzecz I. i T.S. był tylko jej udział w przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. i T.S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu stwierdził, że za bezsporny należy uznać fakt, iż występując o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji T. S. nie posiadał pisemnej zgody M. i M. K., pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w restauracji przy ul. P. w K. Stosownie do dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to jeden podstawowych warunków, niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o błędnie zwarty akt notarialny, z którego wynikało, że I. i T. S. są jedynymi właścicielami nieruchomości.
Dlatego też wydanie decyzji wbrew dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli I. i T. S. zarzucając wydanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów art. 10, 73 i 156 kpa oraz art. 32 Prawa budowlanego.
Skarżący w uzasadnieniu podali, że zgoda współwłaścicieli na montaż instalacji gazowej nie była konieczna, gdyż na dzień wydawania decyzji przez Prezydenta [...] stan prawny nieruchomości oparty był na akcie notarialnym, który nie sposób było nazwać na ten dzień jako błędny. Fakt natomiast wydania przez organ ewidencji-decyzji odmawiającej wpisu do ewidencji gruntów nie przesądzał stanu własności do przedmiotowej nieruchomości albowiem to jedynie księga wieczysta wskazuje stan prawny nieruchomości. Ewidencję gruntów choć jest zbiorem informacji o gruntach i ich właścicielach osobach fizycznych lub prawnych władających gruntami do stwierdzenia kto jest właścicielem nieruchomości.
Ostatecznie o stosunkach właścicielskich zadecydował dopiero Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. i dopiero od daty uprawomocnienia się orzeczenia można mówić, że wadliwie zawarto akt notarialny.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – z powodu rażącego prawa, przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest więc to, czy kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa i czy naruszenie to nosi znamiona rażącego naruszenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem "instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać".
Natomiast niewystarczające jest stwierdzenie, iż "decyzja narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie na czym to rażące naruszenie polega" (zob. wyrok NSA z 22 października 1999 r. I SA 8/98, LEX nr 47276). Postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, a jego istotą jest jedynie ustalenie, czy kontrolowane rozstrzygnięcie obarczone zostało jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 2 kpa, stwierdzenie nieważności takiej decyzji może więc nastąpić tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, a przesłanki określone w powołanym przepisie nie mogą być w żadnym razie interpretowane rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r. II SA 171/98, LEX nr 41757).
Zarówno organ wojewódzki działający w trybie nadzoru jak i organ odwoławczy, stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji, przyjęły, iż został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto wskazały, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia wypełniającego dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powołanego przepisu Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż inwestor jest zobowiązany legitymować się dowodem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie, w ocenie organu I instancji jak i organu II instancji, warunek ten nie został przez inwestora spełniony, ponieważ nie uzyskał on zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości pomimo, iż zakres robót wykonywanych w związku z montażem wewnętrznej instalacji gazowej obejmował części wspólne budynku. Jakkolwiek zgodzić należy się z argumentacją organów obu instancji, że zakres robót dokonywanych w związku z montażem wewnętrznej instalacji gazowej dotyczy części wspólnych budynku i wymagana jest na ich prowadzenie zgoda wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, to stwierdzić trzeba, że osobom tym prawo to musiało przysługiwać w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
W przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie miał zatem zapis w księdze wieczystej na dzień wydania decyzji tj. [...] września 1999 r. W aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość (na dzień wydania odpisu) stanowi współwłasność. Ponadto z pisma Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych zdaje się wynikać, iż udziały M. i M. K. we współwłasności nieruchomości objętej Księgą wieczystą nr [...], nie były ujawnione w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.
Zauważyć należy, iż rozstrzygające znaczenie w sprawie wykazania prawa własności do nieruchomości ma wpis do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. IV SA 2338/98 przesądził, iż "zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach" (LEX nr 47173). W niniejszej sprawie, brak wpisu o współwłasności powoduje więc, że nie sposób uznać, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji zgoda ewentualnych współwłaścicieli była wymagana.
W związku z tym, w aktualnym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż badana trybie nadzoru decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i to rażącym.
Aby można było przyjąć, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów Prawa budowlanego, niezbędnym było wykazanie, iż na dzień wydawania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości oprócz inwestora były inne osoby, których prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej.
Dla stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, bez znaczenia były dokonywane w późniejszym terminie czynności prawne polegające na wpisie współwłaścicieli do księgi wieczystej, czy też sprostowanie aktu notarialnego. "Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 (...) kpa jest stan rzeczy z chwili jej wydania" (zob. wyrok NSA z 16 września 2003 r. IV SA 99/02, Wspólnota 2004/10/55). Czynności te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1999 r, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Reasumując stwierdzić należy, że posiadany aktualnie w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej, że naruszenie to miało charakter rażący. Prowadząc niniejsze postępowanie zarówno organ I instancji jak i organ II instancji naruszyły zawartą w przepisie art. 7 kpa zasadę, w myśl której organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organy te w różnych fazach postępowania mają bezwzględny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.
Również z art. 77 § 1 kpa wypływa dla organów obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 20 lutego 1986 r., SA/Ka 775/85, nie publikowany). "Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia" (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 1999 r. IV SA 1342/98, LEX nr 45699).
Mając na uwadze, że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.