Uzasadnienie
7/IV S A 4862/02
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 39 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odroczył do dnia [...] grudnia 2022 r. rozbiórkę budynku należącego do A.S. znajdującego się na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] orzeczoną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i nakazał użytkowanie budynku w celach mieszkalnych.
Jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany przez A.S. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1989 r. wydanego przez Architekta [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę została unieważniona przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1993 r. na podstawie art. 156 § lpkt 2 kpa. Budynek wzniesiono na terenie bez prawa zabudowy, z przeznaczeniem na cele rolniczo-ogrodnicze. Prawidłowość decyzji stwierdzającej nieważność potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 stycznia 1995 r. oddalający skargę inwestora.
W dniu [...] grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane orzekł przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2002 r. oddalił skargę A.S.
Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel budynku A.S. w dniu [...] lutego 2002 r. złożył wniosek o odroczenie terminu rozbiórki na okres 40 lat powołując się na art. 39 Prawa budowanego z 1974 r. We wniosku wskazał na zły stan zdrowia a w szczególności na zagrożenie życia w przypadku dokonania rozbiórki oraz dobry stan techniczny budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. odraczającej nakaz rozbiórki wskazywał, że u jej podstaw zgodnie z dyspozycją art. 39 Prawa budowlanego legły względy społeczne i gospodarcze. Do względów społecznych organ zaliczył okoliczność, że budynek zaspakaja potrzeby mieszkaniowe inwestora, który mieszka w nim od 1992 r. oraz jego zły stan zdrowia. Natomiast do względów gospodarczych zaliczył dobry stan techniczny budynku w tym jego małe zużycie techniczne. W zakresie możliwości zastosowania art. 39 do rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. Nadto podniósł, że w wydzielonym pasie gruntu wzdłuż ulicy [...] udzielane są pozwolenia na budowę i istnieją tam budynki a odroczenie rozbiórki i czasowe pozostawienie budynku A.S. nie będzie kolidować z polityką urbanistyczną Gminy.
Odwołanie od tej decyzji złożył A.P. i podniósł w nim,że organ wadliwie zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bowiem w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto powoływał się na uzasadnienie decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę w której stwierdzono, że względy społeczne i ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy tego typu decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania A.P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt lkpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy
Organ odwoławczy uznał, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 oraz,że istnieją przesłanki to jest względy społeczne i gospodarcze pozwalające na jego zastosowanie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A.P. zarzucił, że:
- - organ błędnie uznał za możliwe zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z roku 1974 r. gdyż w jego ocenie powinno być stosowane prawo budowlane z 1994 r.
- - organ nie przeprowadził analizy przesłanek społeczno, gospodarczych mających przemawiać za możliwością odroczenia rozbiórki
- - nastąpi zakłócenie ładu przestrzennego i linii zabudowy przez przedmiotowy budynek
W konsekwencji domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia i podtrzymał argumentację przedstawianą w zaskarżonej decyzji co do zastosowania właściwych przepisów oraz istnienia podstaw do odroczenia nakazu rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Na wstępie analizy wymaga ustalenie interesu prawnego A.P. do zaskarżenia decyzji odraczającej termin nakazanej rozbiórki.
Interes ten był niewątpliwy w sytuacji gdy między inwestorem a skarżącym istniała współwłasności nieruchomości na której stał budynek objęty nakazem przymusowej rozbiórki. Zniesienie współwłasności nieruchomości w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym spowodowało wyodrębnienie działki stanowiącej wyłączną własność A.P. Działka ta graniczy z nieruchomością A.S. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 20 metrów od granicy między działkami.
W ocenie Sądu ta nowa relacja między działkami nie stanowi przeszkody do uznania, że także obecnie A.P. w świetle art. 28 kpa miałby przymiot strony wynikający z interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zwalczanie samowoli budowlanej na działce A.S. Zatem w sytuacji kiedy wydano decyzję odraczającą nakaz rozbiórki nie można pozbawić go przymiotu strony (mimo wydzielenia nowej działki) albowiem jest to decyzja rodzącą w swej istocie skutki odwrotne od tych które skarżący realizował w postępowaniu rozbiórkowym i wpływająca tym samym na jego interes prawny.
Zastosowany w niniejszej sprawie przepis ajt. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowi,że przesłankami do odroczenia terminu rozbiórki mogą być względy społeczne lub gospodarcze.
Przyznanie organom administracji prawa decydowania o czasowym odłożeniu realizacji ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie zostało przez ustawodawcę ograniczone przez wskazanie maksymalnego terminu odroczenia. To samo dotyczy samych przesłanek uzasadniających decyzję, również one nie zostały bliżej sprecyzowane.
W takiej sytuacji na organie ciąży obowiązek dokonania szczególnie wnikliwej analizy podstaw mogących stanowić o konieczności odroczenia terminu rozbiórki. Obowiązek ten dotyczy także wnikliwego uzasadnienia terminu na jaki rozbiórkę orzeczono. Od uznania organu zależeć będzie czy podmiot wobec którego zapadła decyzja rozbiórkowa będzie mógł w dalszym ciągu korzystać z obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej czy też nie. Decyzja tego rodzaju rodzi skutki nie tylko dla inwestora ale również skutki natury społecznej.
Dlatego w ocenie Sądu przepis art. 39 ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie.
Jak wiadomo decyzja nakazująca rozbiórkę zwłaszcza budynku mieszkalnego stanowiącego siedzibę życiową inwestora i często główny składnik jego majątku jest dla niego wysoce dotkliwa. Jednak okoliczność ta nie może być sama przez się podstawą do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 39 Praw budowlanego.
Muszą wystąpić jeszcze dodatkowe przesłanki natury społecznej czy gospodarczej świadczące o tym,że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe by nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych.
W tym kontekście Sąd uznał za szczególnie celne i aktualne poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1988 r. sygn. IV SA 915/87 (nie publikowany), że " skoro art. 39 oraz art. 40 dopuszcza w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to obowiązkiem organów administracji państwowej jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela. Należy przy tym mieć na uwadze również wyczulenie obywateli na ich równość wobec prawa i uznać za niepożądane społecznie czynienie nieuzasadnionych odmienności w traktowaniu interesów obywateli."
W niniejszej sprawie organ odroczył nakaz rozbiórki na okres 20 lat uzasadniając tę decyzję złym stanem zdrowia inwestora, faktem że budynek zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe i jest w dobrym stanie technicznym. W żaden jednak sposób zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadniły długości okresu na jaki odroczono rozbiórkę.
W ocenie sądu 20 letni okres odroczenia jaki w tej sprawie zastosowały organy jest w konsekwencji przekreśleniem istoty decyzji rozbiórkowej. Tak długi okres odroczenia, mimo że przez przepis nie wykluczony mógłby prowadzić do poczucia nierówności obywateli wobec prawa. To poczucie nierówności potęgować może okoliczność, że samowolna budowa objęta działaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w ogóle nie podlega tej instytucji gdyż nie jest ona przewidziana w ustawie prawo budowlane z 1994 r.
Wydanie prze organ administracji nakazu rozbiórki pozostaje bez związku ze stanem technicznym budynku oraz jego wartością i dlatego nie są to w ocenie Sądu przesłanki o jakich mowa w art. 39.
Wszystkie te uchybienia skutkować musiały uznaniem, że bez należytego uzasadnienia, które miałoby oparcie w treści przepisu, zastosowano instytucję odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki. Dotyczy to zwłaszcza okresu na jaki odroczono rozbiórkę jak również wskazanych przesłanek merytorycznych umożliwiających zastosowanie takiego rozstrzygnięcia.
Skoro zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wyżej wymienione decyzje.
Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.