Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., na wniosek P.K. i B.G., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na:
"budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz przyłączy sieci miejskich" w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...].
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja jest zgodna z treścią zapisu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 21.06.2001 r. P. K. i B. G. wystąpili o pozwolenie na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego pod w/w adresem. Następnie w piśmie z dnia 18.12.2001 r. skierowanym do Urzędu Gminy [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, inwestorzy złożyli oświadczenie, ze rezygnują z budowy garażu wolnostojącego, pod warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym przewidziano garaż podziemny pod budynkiem mieszkalnym.
Pismem z dnia 05.02.2002 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu [...] powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym, Z. i J. M. właściciele sąsiedniej nieruchomości, położonej przy ul. [...], złożyli do organu załatwiającego sprawę wydania pozwolenia na budowę, pismo, w którym podnoszą liczne zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji, między innymi takie, że:
- – miał być to dom jednorodzinny, a nie wielorodzinny, projektowany budynek jest zbyt duży, jak na wymiary działki na której ma być usytuowany,
- – projektowany budynek przekracza linię zabudowy, wysokością swoją nie harmonizuje z sąsiednimi budynkami,
- – projektowany budynek spowoduje zacienienie w sąsiednim budynku pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
- – projektowany dojazd do garaży stwarza zagrożenie dla istniejącego garażu na działce położonej przy ul. [...].
W piśmie złożonym w Urzędzie Gminy [...] w dniu 18.04.2002 r., Z. i J. M. powołują się na porozumienie, które zawarli w dniu 15.06.1999 r. z inwestorami, w obecności Naczelnika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego, w sprawie wielkości i usytuowania budynków na działkach położonych przy ul. [...] i [...]. Ich zdaniem, projektowany budynek przy ul. [...] odbiega od zawartych /w porozumieniu ustaleń. Miał być wybudowany garaż jednostanowiskowy na powierzchni działki, a w projekcie przewidziano garaż podziemny czterostanowiskowy.
Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie "na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej w nowoprojektowanym budynku j/w oraz przyłączami sieci miejskich tj.: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego i energetycznego realizowanymi na terenie działki własnej".
Z uzasadnienia decyzji wynika, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymogami zawartymi w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z. i J. M. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji.
W odwołaniu skarżący podnoszą w zasadzie wszystkie te zarzuty, które podnosili wcześniej a ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej garażu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był przewidziany garaż wolnostojący a w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest garaż podziemny – czterostanowiskowy, budowa którego zagraża istniejącym obiektom skarżących. Ponadto pozwolenie na budowę jest sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż w decyzji nie zamieszczono w ogóle zapisu dotyczącego garażu.
Wojewoda [...] p rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podane w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem decyzji pierwszej instancji. W projekcie budowlanym przedstawiono rozwiązania konstrukcyjne dotyczące zabezpieczenia garażu sąsiada. Argument skarżących dotyczących zachowania odległości budynku mieszkalnego od granic posesji nie jest też zasadny. Odległości określone w § 12 pkt 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w przedstawionym projekcie budowlanym nie zostały przekroczone. Zarzut skarżących dotyczący niedotrzymania przez inwestorów warunków zawartych w porozumieniu z dnia 15.06.1999 r. odnośnie budowy budynku wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego także nie znajduje uzasadnienia.
Na powyższą decyzję Z. i J. M. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucają naruszenie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego garaże podziemne, a nie jak było w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – garaż wolnostojący zagraża interesom skarżących.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest uzasadniona.
Bezspornym jest, że pomiędzy wydanym pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są rozbieżności w części dotyczącej budowy garażu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano garaż wolnostojący, zaś w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest garaż podziemny. Natomiast w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę w ogóle nie wymieniono żadnego garażu, co słusznie podnoszą skarżący.
Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Norma zawarta w tym przepisie jest jednoznaczna i nie budząca wątpliwości. Przedmiotem pozwolenia na budowę powinien być ten sam obiekt budowlany bądź obiekty, które były przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie dopuszcza zmiany przedmiotu decyzji. potwierdzeniem tego mogą być przepisy art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, z których jednoznacznie wynika, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzja o pozwoleniu na budowę jest w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa, decyzją wydaną w oparciu o inną decyzje, a tą "inną decyzją" jest własna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby zatwierdzony projekt budowlany przewidywał garaż wolnostojący, a inwestor wybudowałby garaż podziemny, należałoby to zakwalifikować jako "istotne odstąpienie od zatwierdzanego projektu budowlanego" w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
W przypadku odmiennej, mniej rygorystycznej wykładni art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, przepisy te straciłyby rację bytu. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarte w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest w swym brzmieniu podobne do normy zawartej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Dlatego też dokonując wykładni w/w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób abstrahować od wykładni przepisu art. 30 w/w ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który ma szerokie odzwierciedlenie w orzecznictwie i doktrynie.
Koleją wadą decyzji o pozwoleniu na budowę jest to, że osnowa tej decyzji nie obejmuje tego co jest w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności. Tymczasem, jak wynika z brzmienia osnowy decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., wydano pozwolenie "na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego" wraz z przyłączami, zaś z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika ponadto, że w budynku tym przewidziano garaż w poziomie piwnic. Garaż z racji swoich funkcji, jest pomieszczeniem o zupełnie innym przeznaczeniu, niż budynek mieszkalny. Po spełnieniu określonych wymagań, garaż może się mieścić w bryle budynku mieszkalnego, wymaga to jednak wyeksponowania w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w samym pojęciu "jednorodzinnego budynku mieszkalnego" nie mieści się garaż.
Zarzuty podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, mieszczą się w ramach "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), co nie jest jednak równoznaczne z uznaniem ich za uzasadnione.
Trudno się jednak odnieść do tych zarzutów na etapie kontroli sądowej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro nie do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących odniosły się organy rozpatrujące sprawę, co również nie znalazło swego odzwierciedlenia w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, czym naruszono art. 107 § 3 kpa, jak również art. 7 i 77 § 1 kpa.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 kpa, co ponownie rozpatrując odwołanie powinien wziąć pod uwagę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.