Uzasadnienie
Maria J. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ - uchwałę z dnia 3 grudnia 1997 r. Rady Gminy L. Skarga przedmiotowa nosi datę 28 lutego 1998 r., wpłynęła zaś do NSA w dniu 4 marca 1998 r.
Przed wniesieniem skargi do NSA Maria J. złożyła w dniu 2 stycznia 1998 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy L. Na wezwanie to Rada Gminy L. odpowiedziała Uchwałą Nr XXXII/98 odmawiając usunięcia naruszenia interesu prawnego.
Zaskarżona przez Marię J. Uchwała Rady Gminy L., powołana na wstępie, wydana została na podstawie art. 19b ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym -
"W sprawie zaopiniowania wykonanej ekspertyzy na temat: celowości zakończenia budowy pompowni G. w zadaniu Sec.".
Treść jej jest następująca:
par.
- Pozytywnie zaopiniować Ekspertyzę celowości zakończenia budowy pompowni G. w zadaniu Sec. opracowaną przez Biuro Konsultacyjne Inżyniera Środowiska w W. w 1992 r. par.
- Wykonanie Uchwały powierza się Zarządowi Gminy L. par.
- Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wynika, co następuje:
- przedmiotem opiniowanego przez Radę Gminy L. opracowania jest ekspertyza celowości zakończenia budowy pompowni Sec. i urządzeń funkcjonalnie z nią związanych,
- ekspertyzę wykonano na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z dnia 11 marca 1992 r.,
- celem inwestycji jest poprawa stosunków wodnych i ochrona przeciwpowodziowa obszaru rolniczego Sec., położonego w Dolinie S.,
- analiza, zarówno techniczna, jak i przyrodnicza, przeprowadzona w Ekspertyzie, dowodzi celowości dokończenia rozpoczętej inwestycji, poważnie zaawansowanej w poszczególnych rodzajach robót /w 41 procentach/, wstrzymanej z uwagi na ograniczenie środków finansowych,
- pompownia pracować będzie wyłącznie w okresie wystąpienia nadmiaru wód na zawalu, działanie pompowni i urządzeń towarzyszących, zdaniem ekspertów, nie spowoduje odwodnienia chronionego terenu w okresie suszy, a straty wynikłe wskutek braku pompowni mogą być nieporównywalnie wyższe dla Gminy L. od skutków suszy.
Uzasadnienie to zakończone zostało następującym stwierdzeniem: "Dlatego też Rada Gminy L. pozytywnie opiniuje kontynuację i zakończenie budowy tej pompowni wraz z urządzeniami jej towarzyszącymi".
W skardze na przedmiotową Uchwałę Rady Gminy L. skarżąca Maria J. upatruje naruszenie jej interesu prawnego, opartego na dyspozycji konkretnych przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. art. 50 i art. 78 ust. 3 Prawa wodnego, wywodząc, co następuje:
- w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustawodawca stanowi, że właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od 5 lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Właściciel terenu pod projektowany kanał Sec. zaniechał budowy kanału przez okres dłuższy niż wskazane w ustawie 5 lat, bowiem już zlecenie opracowania "Ekspertyzy (...)" celowości inwestycji w marcu 1992 r. poprzedził co najmniej kilkuletni okres zastoju,
- skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, położonego we wsi O., znajdującego się w środku przedstawionego w "Ekspertyzie (...)" obszaru oddziaływania pompowni G. i Kanału Sec.,
- skarżąca, jako rolnik, obserwuje, jak wskutek wadliwie zaprojektowanego systemu melioracji poziom wody ulega systematycznemu obniżeniu, w latach siedemdziesiątych dochodząc do stanów krytycznych, w latach następnych spadając poniżej stanów niezbędnych ze względów biologicznych.
Zatem, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa wodnego, jako właścicielka nieruchomości, na którą projektowana inwestycja ma oddziaływać, pogarszając warunki gospodarowania, chce skorzystać z ochrony, jaką daje jej ustawa,
- w obszernym wywodzie skarżąca wskazuje, iż inwestycja, o której mowa w "Ekspertyzie (...)" a zwłaszcza budowa kanału Sec., spowoduje nadmierne przesuszenie gruntów, które raczej wymagają nawodnienia,
- powołując się na art. 78 ust. 3 Prawa wodnego skarżąca domaga się ochrony krajobrazu unikalnego w skali Europy, zagrożonej otuliny Parku Narodowego, bowiem projektowany kanał Sec. przebiegać ma równolegle do północnej granicy Puszczy K. W uzasadnieniu Uchwały nr XXXII/98 Rady Gminy L. w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzednią Uchwałą tejże Gminy - podniesiono, co następuje:
- art. 50 ust. l Prawa wodnego reguluje wzajemne relacje działań w zakresie gospodarki wodnej właścicieli gruntów sąsiednich. Realizacja inwestycji p.n. "Pompownia G." według powołanej wyżej "Ekspertyzy (...)" oraz stanowiska, wyrażonego przez prof. Henryka P. w opinii z dnia 4 grudnia 1992 r., nie zmieni stosunków wodnych na gruntach stanowiących własność skarżącej, ponieważ nie będzie na nie bezpośrednio oddziaływała
- ochrona krajobrazu, o której mowa w art. 78 ust. 3 Prawa wodnego jest interesem ogólnospołecznym, a nie interesem prawnym skarżącej, który mógłby stanowić podstawę wniesienia skargi w trybie art. 101 powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy w L. wniósł o jej odrzucenie w całości, jako niezasadnej, wywodząc, co następuje:
- art. 50 ust. 1 Prawa wodnego odnosi się tylko do takiej zmiany stosunków wodnych na gruncie, która mogłaby szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Tymczasem grunty wsi O., w której położone jest gospodarstwo rolne skarżącej, oddzielone są od projektowanego kanału Sec. gruntami dwóch wsi, a mianowicie S. i Sec.,
- zarzuty skarżącej, oparte na art. 78 ust. 3 Prawa wodnego, odnoszące się do dewastacji krajobrazu nie znajdują uzasadnienia w świetle wywodów zawartych w "Ekspertyzie (...)" oraz opinii prof. Henryka P.,
- skarżąca zna treść "Ekspertyzy (...)" i opinii prof. Henryka P. niemniej jednak nie odnosi się do pozytywnych skutków budowy pompowni wraz z kanałem, a zarzuty swoje opiera na domniemaniach i własnej ocenie i interpretacji faktów, podnosząc, że jej rzekomy interes zostanie zagrożony dokończeniem budowy zaawansowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z wnioskiem Przewodniczącego Rady Gminy L. o odrzucenie skargi, zawartym w odpowiedzi na skargę Marii J., wymaga rozstrzygnięcia na wstępie kwestia, czy skarżąca mogła skutecznie zaskarżyć do NSA powołaną na wstępie Uchwałę Rady Gminy L. Rozważania w tym zakresie odniesione być muszą do dyspozycji art. 101 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o samorządzie terytorialnym, która uzależnia skuteczne wniesienie skargi od spełnienia następujących wymogów:
- wykazania, że skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej,
- wykazania, że został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego,
- uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, iż sprawa, rozstrzygnięta przez Radę Gminy L. cytowaną na wstępie niniejszych wywodów Uchwałą nr XXX/97, zaliczona być musi do spraw z zakresu administracji publicznej, skoro dotyczy materii uregulowanej w art. 19b ust. 3 Prawa Wodnego. Przepis ten stanowi bowiem, co następuje:
"Warunki są sporządzane przez jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 196 ust. 4; projekt warunków wymaga zaopiniowania przez zainteresowane organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego".
W związku z powyższym uchwała rady gminy, opiniująca ekspertyzę dotyczącą celowości zakończenia budowy pompowni, jest w istocie zaopiniowaniem warunków korzystania z wód dorzecza, o których mowa w art. 19b ust. 1 Prawa Wodnego, a tym samym uregulowana w niej materia należy do zakresu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa za nietrafną tę cześć wywodów, zawartych w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy L. nr XXXII/98 z dnia 4 marca 1998 r., które zmierzają do wykazania, że nie został naruszony interes prawny skarżącej. Wywody te oparte zostały na gramatycznej wykładni przepisu art. 50 ust. 1, która prowadzi do błędnego wniosku, jakoby przez nieruchomości "sąsiednie" należało rozumieć nieruchomości posiadające wspólną granicę.
Tymczasem jest faktem notoryjnie znanym, że np. rowy melioracyjne oddziałują nie tylko na nieruchomości położone na brzegach tych rowów, a więc graniczące z nimi, lecz także na grunty dalej położone. Tak więc, każdy grunt, na który oddziałuje lub może oddziaływać określona inwestycja wodna - jest gruntem "sąsiednim" w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa wodnego. Zasięg takiego sąsiedztwa jest zatem ściśle związany z rodzajem inwestycji i sposobem jej oddziaływania. Tak też potraktował ten problem prof. dr hab. Henryk P. w swojej opinii z dnia 4 grudnia 1992 r., adresowanej do Urzędu Gminy w L., pisząc na str. 2 w pkt 5 tej opinii: "Pompownia G. oraz jej kanał zbiorczy oddziałuje bezpośrednio na zlewnię o pow. 3,57 km2, a w chwili zamknięcia przepustu wałowego w S. na dalszy obszar doliny, stanowiący bezpośredni obszar zlewni jez. S.".
Skoro zatem gospodarstwo rolne skarżącej położone jest na terenie doliny, stanowiącej "bezpośredni obszar zlewni" ww. jeziora, to pompownia, o której mowa w zaskarżonej uchwale, może mieć wpływ na stan wód gruntowych tego gospodarstwa. W tym więc sensie gospodarstwo rolne skarżącej stanowi nieruchomość "sąsiednią", a jej właściciel nie może być pozbawiony ochrony prawnej, wynikającej z treści art. 50 ust. 1 i 2 Prawa wodnego.
W związku z tym, iż jest niesporne pomiędzy stronami, że skarżąca wezwała Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. l powołanej wyżej ustawy samorządowej, oraz że to wezwanie było bezskuteczne - stwierdzić należy, iż Maria J. mogła skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę Nr XXX/97 Rady Gminy L. Odrębnym zagadnieniem jest ocena legalności przedmiotowej uchwały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek do uznania, iż uchwała ta jest dotknięta wadami prawnymi. Po pierwsze bowiem znajduje ona umocowanie w prawie materialnym, to jest cytowanym już wyżej przepisie art. 19b ust. 3 Prawa wodnego.
Po wtóre opiniuje ekspertyzę, która w sposób wyczerpujący i wyważony odnosi się zarówno do spodziewanych korzyści, wynikłych z zakończenia inwestycji, polegających na ochronie przed powodzią Doliny S., jak i do zagrożeń ekologicznych, omówionych w punktach A, B, C i D na str. 20 ekspertyzy oraz sposobu ich zminimalizowania (...).
W opinii prof. Henryka P. odnoszącej się do ekspertyzy wyrażony został pogląd, korespondujący z zarzutami skarżącej, iż zrealizowanie opiniowanej przez Radę Gminy L. inwestycji spowoduje nadmierne przesuszenie gruntów - że w przypadku wystąpienia kolejnych mokrych lat "straty wynikającej z braku pompowni będą bez porównania wyższe od skutków suszy", (...).
Należy również podnieść, iż Rada Gminy L. podejmując zaskarżoną uchwałę, dającą prymat interesowi społeczności gminnej nad indywidualnym interesem Marii J., nie naruszyła podstawowej zasady postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 7 Kpa. Uchwałę oparto bowiem na ekspertyzie, zawierającej obiektywne stanowisko niezależnego zespołu rzeczoznawców, pod kierunkiem prof. dr hab. Henryka P. - rzeczoznawcy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w zakresie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368, ze zm./.