Uzasadnienie
7/IV SA 4927/03
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2003r. działając w oparciu o art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zawiązku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.06.2003r. (sygn. akt IV SA 4036/01), po ponownym zbadaniu wniosku B. i T. Z. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].08. 2000r.
Badaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] s.c. W. i W. N. i M. J. – pozwolenie na budowę czterech silosów zbożowych z urządzeniami towarzyszącymi do załadunku i rozładunku oraz zadaszenia silosów na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w M. przy ul. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia bowiem:
- - inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia [...].04.1990r. Nr [...] – w świetle którego działki nr [...] i [...] znajdują się na "terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego, zabudowy zagrodowej i usług osiedlowych, adaptacje, modernizacje, możliwości nowych realizacji" oraz aneksem do w/w planu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...].04.1993r. Nr [...] zgodnie z którym " w obrębie terenów mieszkalnictwa dopuszcza się również funkcję towarzyszącą, lokalizację nieuciążliwych lub o małej uciążliwości nie wykraczającej poza granice posesji właściciela – obiektów i urządzeń dla działalności gospodarczej jak: składy, rzemiosło produkcyjne i drobny przemysł";
- - inwestorzy zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ważną decyzją Burmistrza Miasta M.z dnia [...].02.2000 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - inwestorzy przedłożyli kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
W odniesieniu do zarzutów wnioskodawców, organ wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem wymaganej § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) odległości od granicy działek sąsiednich i wynosi ona conajmniej 5 m.
W ocenie organu również brak nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...].10.2003r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i T. Z. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].08.2000r.
Zdaniem organu odwoławczego organ udzielający pozwolenia na budowę w sposó rażący naruszył dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r., który nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Organ II instancji przywołując ten sam aneks do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. wskazał na zapis (w przypadku lokalizacji m.in. składów) wymagający uzyskania pozytywnych uzgodnień organów właściwych w zakresie ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i pod względem p. poż.
Tymczasem w aktach sprawy brak dokumentacji i danych wskazujących na uzyskanie przez inwestorów stosownych uzgodnień.
W ocenie organu odwoławczego naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie pozwala na pozytywną ocenę planowanej inwestycji w świetle jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska.
Naruszenie to pozostaje także, zdaniem organu odwoławczego, w związku z zarzutami odwołania o braku informacji o przewidywanych zagrożeniach dla środowiska, rodzaju i zasięgu uciążliwości (emisja hałasu), danych technicznych charakteryzujących wpływ obiektu na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka jawna Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] z siedzibą w M., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ani na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani pozwolenia na budowę żadna ze stron nie zgłaszała zastrzeżeń, w związku z czym organy nie powinny już rozpatrywać skarg i wniosków sąsiadów. Wybudowane silosy są związane z prowadzeniem produkcji rolnej i przeznaczone do przechowywania własnych nasion. Inwestycja taka nigdy nie była zaliczana do inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć zdrowie, co czyni bezzasadnym żądanie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.
Nadto skarga zarzuca, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do badania zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dodatkowo w ocenie skarżącej fakt zrealizowania inwestycji czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć większość zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej.
Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, którego celem było wyjaśnienie czy kontrolowane pozwolenie na budowę jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji powołana została do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, zaś w sytuacji gdy postępowanie, w którym kontrolowana decyzja została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa – zastosowanie ma tylko tryb wznowienia postępowania stwarzający możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Z uzasadnienia organu odwoławczego, który wydając decyzję reformatoryjną dokonał nowej oceny stanu faktycznego i prawnego, wynika, iż zatwierdzenie projektu budowlanego nie zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora stosownych uzgodnień, między innymi w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Powyższy stan faktyczny, abstrahując od prawidłowości jego ustalenia, wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, który stanowi, iż postępowanie podlega wznowieniu, jeśli decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w takich okolicznościach należy zakwalifikować jako wadę procesową zaistniałą w toku postępowania o pozwolenie na budowę, a nie jak tego chce organ odwoławczy wadę materialnoprawną – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (vide wyrok NSA z dnia 11.09.2002r., IV SA 4003/01, M. Prawn. 2002/23/1092).
Pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami postępowania nadzwyczajnego nie występuje konkurencyjność rozumiana jako droga swobodnego wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę czy też przez organ administracji.
W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawę wznowienia postępowania ani też przyjąć, że którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji.
Za całkowicie chybioną należy uznać tezę lansowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...].02.2000r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania tereny, która wiąże organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Organy administracyjne orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nawet Sąd w tym postępowaniu nie mogą kwestionować legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Niezasadnym natomiast jest zarzut skargi o niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji zrealizowania inwestycji.
Przeszkodą dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jedynie wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, przy czym "nieodwracalność skutków prawnych" nie należy utożsamiać z występującym w art. 363 § 1 kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego" (vide wyrok NSA z 11.10.2000r. IV SA 1185/00). Zrealizowanie budowy należy oceniać w sferze skutków faktycznych, które pozostają bez wpływu na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tych wszystkich względów, wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania (art. 156 § 1 pkt 2) w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, należało uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)
Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.