Uzasadnienie
Wójt Gminy S. na wniosek M. S. wydał w dniu [...] kwietnia 1997 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], a następnie w oparciu o tę decyzję zatwierdził w dniu [...] sierpnia 1997 r. projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] w S. Ze względu na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą GRN w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. ([...]), wg którego działka nr [...], objęta przedmiotową inwestycją stanowi teren zieleni nieurządzonej z przewagą zieleni niskiej, łąki pastwiska, tereny podmokłe do adaptacji i ochrony jako fragmenty źródlisk rzeki R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...].
Po wydaniu powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] stwierdził nieważność pozwolenia budowlanego, zarzucając mu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa ze względu na sprzeczność z prawem miejscowym, tj. z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z Rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń.
Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury, w szczególności wadliwe przyjęcie, że eliminacja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o nieważności pozwolenia budowlanego i zwalnia organ budowlany z czynienia własnych ustaleń, których, w istocie, w sprawie nie poczyniono. Zarzucono też przedwczesne podjęcie decyzji stwierdzającej nieważność, tj. w trzy dni po podjęciu zawieszonego postępowania, co uniemożliwiało inwestorowi zajęcie stanowiska w sprawie. Zakwestionowano też ustalenie, że pozwolenie budowlane było niezgodne z prawem miejscowym, z tego względu, iż przewidywana w planie adaptacja terenów, zdaniem pełnomocnika inwestora, oznacza możliwość takiej zabudowy terenów chronionych, które pozostają w zgodzie z wartościami chronionymi, skoro nie ma wyraźnego zakazu zabudowy, a architektura kaszubskiej zabudowy zagrodowej zrealizowanej przez inwestora wypełnia cele ustalone w planie, nie kolidując z walorami krajobrazu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że skutkiem unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Kolegium było to, że inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie legitymował się ważną decyzją, a okoliczność ta powoduje, że decyzja Wójta Gminy S. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął też na stanowisku, iż organ orzekający w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego nie ma kompetencji do orzekania o zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś wzruszono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to okoliczność ta przesądza o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
Pełnomocnik M. S. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie przepisu art. 156 § l pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wystarczającą podstawą do unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa automatyczny związek między tymi decyzjami nie zachodzi.
Nadto zarzucił rażące naruszenie art. 35 ust. l Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zwalnia organ z obowiązku samodzielnego ustalenia zachodzenia tej zgodności, gdy tymczasem na organie ciąży obowiązek dokonania takich ustaleń. Nadto skarga zarzucała rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy sprawdzania zgodności inwestycji, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dopiero ustalenie sprzeczności inwestycji z planem stanowiłoby podstawę do stwierdzenia ważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, stanowiła niezbędną podstawę do wydania tego pozwolenia. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało, że w procesie kreowania ostatecznej zgody na realizację inwestycji poprzez udzielenie pozwolenia budowlanego zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej to pozwolenie. Stan taki odpowiada przesłance do wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie przesłance nakazującej stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie budowlane zostało wydane w oparciu o inną decyzję (o warunkach), której ważność została następnie uchylona.
Przez pojęcie uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. rozumieć należy również stwierdzenie nieważności decyzji. Użycie w tym przepisie pojęcia "uchylenie orzeczenia" wynika z tego, iż ustawodawca po zmianie przepisów k.p.a. w 1980 r., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (dawniej uchylenia decyzji jako nieważnej), zachował niezmienione brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten stanowi więc nadal podstawę do wznowienia postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji opartej o inną decyzję, której nieważność następnie stwierdzono. (Por. B.Adamiak/ J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2000, Wydanie III, str. 586.)
Pogląd o odrębności przesłanek stosowanych w postępowaniach nadzorczych jest bezsporny, przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania nie może zatem być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny. Nie było zatem podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a taką właśnie przyczynę podawała zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie eliminuje automatycznie z tego obrotu pozwolenia budowlanego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi natomiast podstawę do wznowienia postępowania zakończonego takim pozwoleniem.
Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.