Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 i 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę konstrukcji masztu pomiarowego wraz z aparaturą pomiarową wiatru w G. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z uwagi na fakt, iż brak jest po stronie wnioskodawcy statusu strony w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem organu wszczęcie postępowania nie może nastąpić skoro postępowanie administracyjne nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - w tym wypadku R. L. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku prawnego.
W rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, a podmiot, prawnie z przedmiotem takiego postępowania są: inwestor, właściciel nieruchomości wskazanej pod budowę projektowanej inwestycji (o ile nie jest jednocześnie inwestorem) oraz właściciele sąsiednich nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że maszt pomiarowy został usytuowany na działkach nr [...], [...] i [...], w odległości 3,05 m od drogi gruntowej (działka nr [...]), za którą znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność R. L. Zaś przedmiotowa inwestycja - co wynika z materiału dowodowego - nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc tym samym na działki znajdujące się poza terenem jej lokalizacji. Okoliczności te pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskodawcę nie wiąże żaden stosunek prawny z przedmiotem sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. L., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż R. L. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu z decyzji nie wynika jednak, aby wydanie decyzji przez Wojewodę [...] było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła W. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 138 § 2, art. 157 oraz art. 61 kpa. Strona skarżąca podnosi,iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił — jak słusznie zauważyły organy obu instancji — podmiot nie mający przymiotu strony.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych w jej uzasadnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem — i w takim zakresie badana przez Sąd zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Organ prawidłowo ocenił legitymację R. L., w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) stwierdzając po dokładnej analizie materiału dowodowego, iż nie ma on przymiotu strony w sprawie. R. L. jest właścicielem działki nr ew. [...], która znajduje się po przeciwnej stronie drogi, przy której znajdują się działki o nr ew: [...],[...] i [...], w odległości 3,05 m od drogi gruntowej (działka nr [...]), za którą znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność R. L. Skarżącego dzieli zatem od nieruchomości objętej inwestycją droga.
Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest odniesienie się do samej istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż (...) powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest strona legitymowana do wystąpienia z takim żądaniem.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829.
Decyzję organu I instancji należy uznać za prawidłową, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 28 ust.2 ustawy z dnia 14.
12. 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11.07.2003r. stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania nieruchomości. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, iż ze względu na charakter inwestycji oraz brak bezpośredniego sąsiedztwa, po stronie skarżącego brak przymiotu strony uzasadniającego inicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tych względów należy stwierdzić,iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.).
W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy lego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo, iż organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I Instancji, z naruszeniem art. 138 par.2 uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc brak dostatecznego wyjaśnienia czy nie zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania z urzędu. Stanowisko organu odwoławczego jest chybione, brak bowiem możliwości kontynuowania postępowania,które w ogóle nie zostało wszczęte z przyczyn podmiotowych. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, iż organ II instancji realizując zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa winien wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Na marginesie należy także zauważyć, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 polegającym na ograniczeniu się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, bez wyszczególnienia okoliczności, które organ odwoławczy miał na myśli, a następnie próby ich wyjaśnienia (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68).
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz.1271 z póź.zm). Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.