Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy w P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy, a Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w G., Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska i Wojewodą, przez wskazanie który z wymienionych organów jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skarg mieszkańców P. dotyczących chowu trzody chlewnej przez Wacława G. na terenie miasta i związanymi z tym uciążliwościami dla mieszkańców, polegających na niewłaściwym składowaniu na terenie nieruchomości obornika, rozlewisko gnojowicy i odchodów zwierzęcych powodujących smród, wycieków gnojowicy na sąsiednie posesje, wyrzucanie padliny według twierdzeń mieszkańców.
W uzasadnieniu wniosku podano, że skargi w przedstawionej na wstępie sprawie mieszkańcy P. składają od 1992 r. do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G., a obecnie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Wojewody i Burmistrza Miasta i Gminy. O. te na podstawie art. 65 Kpa przekazują wpływające skargi według właściwości i uważają, że rozpatrzenie sprawy należy do kompetencji Burmistrza.
Wacław G. prowadzi chów trzody chlewnej dla celów innych niż na użytek własny. Nie wykonuje on nałożonych obowiązków utrzymania w należytym stanie sanitarno-higienicznym nieruchomości /rozlewisko gnojowicy, odchodów zwierzęcych i padliny według twierdzeń mieszkańców na podwórzu/. Wymierzanie grzywny nie odniosły zamierzonego skutku.
W ocenie Burmistrza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniały Zarządu Gminy czy też Burmistrza do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w omawianej sprawie.
Zdaniem Burmistrza organami właściwymi do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skarg mieszkańców P. na uciążliwości związane z hodowlą trzody chlewnej są:
- 1. na podstawie art. 4 pkt 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /t.j. Dz.U. 1998 nr 90 poz. 575 ze zm./ - Powiatowy Inspektor Sanitarny ze względu na nieprzestrzeganie przepisów w zakresie należytego utrzymania stanu higienicznego nieruchomości i związane z tym uciążliwości, a na to w szczególności skarżą się mieszkańcy P.
- 2. na podstawie art. 80-83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewoda, Starosta.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrza, Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszej sprawy.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy P., albowiem działalność Wacława G. jest niezgodna z obowiązującą Uchwałą Rady Miejskiej P. (...) z dnia 27 czerwca 1997 r. Ponadto zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska to organy samorządu terytorialnego sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisu o ochronie środowiska.
Nadto Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, iż Burmistrz nie wyjaśnił, czy prowadzący hodowlę dysponuje decyzją wymaganą przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak takiej bowiem decyzji uzasadniałby wydanie przez Burmistrza decyzji o likwidacji hodowli zgodnie z art. 1 pkt 25 lit. "ł", "m" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji /Dz.U. nr 34 poz. 198/.
Wojewoda W. w odpowiedzi na wniosek Burmistrza stwierdził, iż hodowla trzody chlewnej prowadzona przez Wacława G. nie jest zarejestrowana jako działalność gospodarcza, brak jest też ustalenia ilości zwierząt wchodzących w skład hodowli.
Zdaniem Wojewody przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ma w sprawie zastosowania, albowiem wykonane analizy fizyko chemiczne z prób gleby, wody nie wykazały obecności związków chemicznych zagrażających zdrowi mieszkańców, toteż brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie wskazanego przepisu.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. w odpowiedzi na wniosek Burmistrza dotyczący sporu kompetencyjnego stwierdził, że przed tym organem nie toczy się i nie toczyło wcześniej żadne postępowanie w sprawie chowu trzody chlewnej Wacława G. Wobec tego organ ten nie analizował okoliczności będących przedmiotem niniejszej sprawy i nie jest w stanie stwierdzić czy przedstawiona we wniosku działalność Wacława G. mogłaby być przedmiotem postępowania przed Inspekcją Ochrony Środowiska, czy też nie.
Z akt przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wynika, iż Państwowy Inspektorat Sanitarny w G. petycje mieszkańców dotyczącą hodowli prowadzonej przez Wacława G. przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy P. pismem z dnia 28 lipca 1995 r., a następnie pismem z dnia 6 czerwca 1997 r. wystąpił o wydanie decyzji dotyczącej likwidacji hodowli zgodnie z art. 1 pkt 25 lit. "ł", "m" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji samorządowej.
Pismem z dnia 9 czerwca 1997 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska również wskazując na przepis art. 1 pkt 25 lit. "ł", "m" cyt. wyżej ustawy przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi Miasta i Gminy P., stwierdzając, że właściwa lokalizacja budynków inwentarskich należy do gminy.
Kierownik Urzędu Rejonowego w G. pismem z dnia 24 czerwca 1997 r. wszczął postępowanie dotyczące sprawy hodowli trzody chlewnej prowadzonej w budynku byłego zakładu kołodziejskiego przez Wacława G. Następnie decyzją z dnia 5 sierpnia 1997 r. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzono postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynków zakładu kołodziejskiego na chlewnię.
Uchwałą (...) podjętą przez Radę Miejską P. z dnia 27 czerwca 1997 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy P. postanowiono między innymi, że w granicach administracyjnych miasta, na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wprowadzono zakaz chowu i hodowli zwierząt gospodarskich dla celów innych niż na użytek własny.
Następnie Uchwałą (...) Rady Miejskiej P. z dnia 5 grudnia 1997 r. postanowiono o wprowadzeniu na terenie miasta zakazu chowu i hodowli mięsożernych zwierząt futerkowych.
Burmistrz Miasta i Gminy w P. pismem z dnia 29 stycznia 1998 r. i kolejnym z dnia 13 sierpnia 1998 r. przekazał Wojewodzie L. sprawę likwidacji lub przeniesienia hodowli trzody chlewnej.
W piśmie z dnia 15 lipca 1999 r. Burmistrz zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o udzielenie informacji czy chów trzody chlewnej naruszył wymagania higieniczne i zdrowotne, przy czym w piśmie tym stwierdzono, że toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące likwidacji chowu trzody chlewnej.
Również w piśmie z dnia 22 lipca 1999 r. skierowanym przez Burmistrza do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzono, że toczy się postępowanie dotyczące likwidacji chowu trzody chlewnej w P., w związku z czym zwrócono się o informację czy wskazanym chowem naruszono przepisy o ochronie środowiska.
Pismem z dnia 7 stycznia 2000 r. Burmistrz przekazał Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w G. kolejną skargę mieszkańców P., a pismem z dnia 17 stycznia 2000 r. ponaglił (...) Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska w przedmiocie udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 13 sierpnia 1998 r.
Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia 17 stycznia 2000 r. zwrócił skargę Burmistrzowi stwierdzając, że Zarząd Gminy jest organem właściwym do rozpoznania skargi mieszkańców z dnia 2 grudnia 1999 r
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota i rodzaje właściwości organów oraz uprawnienia organów do rozstrzygania sporów o właściwość /w układzie podmiotowym/ należą do prawnych instytucji postępowania administracyjnego i są unormowane w art. 19-23 Kpa.
Do sporu o właściwość dochodzi, gdy jednocześnie co najmniej dwa organy przyjmują lub wyłączają własne kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jest to więc procesowa przeszkoda, uniemożliwiająca zajęcie się sprawą indywidualną na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwyczajnym lub szczególnym bądź w postępowaniu odwoławczym.
Na podstawie art. 22 par. 2 Kpa nie można występować do sądu administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania łączące się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub wyborem jednej z prawnych form działania administracji albo z wykładnią prawa. W rozpoznawanej w sprawie wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P. dotyczy w zasadzie prośby o sposób zakwalifikowania skarg mieszkańców wpływających do Burmistrza, a dotyczących jak to we wniosku określono "chowu trzody chlewnej". Tak więc nie przedstawiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu indywidualnej sprawy, z którą wiąże się problem sporu o właściwość między organami samorządu terytorialnego, a terenowymi organami administracji rządowej. Wobec powyższego nie jest możliwe w tej sytuacji rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez Sąd sporu o właściwość.
Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja, przedstawiona na wstępie, to wymiana pism pomiędzy organami administracji rządowej i samorządu. Brak jest w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym to dokumencie należałoby tenże przedmiot postępowania określić. Dopiero bowiem określenie przedmiotu postępowania może umożliwić organom administracji na zindywidualizowanie określonej sprawy, a następnie na jej właściwe zakwalifikowanie.
Przedstawiony Sądowi wniosek to w zasadzie prośba o udzielenie porady prawnej w sprawie zdefiniowania prawidłowego przedmiotu wniosku z jakim występują mieszkańcy P. Nie jest to więc problematyka należąca do sfery sporu o właściwość.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.