Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 stycznia 1991 r., wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B.P., odmówiono Halinie i Bohdanowi małżonkom S. zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych na działce położonej przy drodze B.P. - B. w kolonii A., oznaczonej numerem 1320/2. Z uzasadnienie decyzji wynika, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B.P., zatwierdzony w dniu 22 marca 1984 r., przewiduje na tym terenie budownictwo zagrodowe i jednorodzinne dla ludności pozarolniczej pod warunkiem opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu teren nie może być zagospodarowany chaotycznie, lecz według ściśle określonego planu szczegółowego. Załączony projekt nie spełnia warunków potrzebnych do uznania go za plan realizacyjny. Podział, działki nr 1320/2 może być dokonany przez Urząd Gminy w B.P. Poinformowano, że o zatwierdzenie plany realizacyjnego można się ubiegać po opracowaniu planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu, a wszczęcie postępowania o opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić na wniosek właścicieli mających więcej niż 50 proc. gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne.
Decyzją z dnia 13 marca 1991 r. nr UAN.I. 7350/2/8/91, wydaną z upoważnienia Wojewody B-kiego po rozpatrzeniu odwołania Haliny i Bohdana małżonków S., utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że działka nr 1320/2 położona jest na terenie przeznaczonym - według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.P. - pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową /symbol 16 MN.R/ na działkach "plombowych". Działka nr 1320/2 jednak nie spełnia wymagań pozwalających na zakwalifikowanie jej do tego typu zabudowy. Jak stwierdzono podczas oględzin, jest to teren zabudowany tylko od strony ulicy B. Na str. 25 w pkt 3 w tekście planu ogólnego jest zapis, że tereny budownictwa jednorodzinnego wymagają opracowania planu szczegółowego. Opracowanie planu szczegółowego podyktowane jest perspektywą zabudowy jednorodzinnej i obejmuje swoim zakresem odpowiednio zaprojektowany układ komunikacyjny, sieciową infrastrukturę techniczną całego obszaru przeznaczonego pod taką zabudowę, a nie tylko jednej działki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina i Bohdan małżonkowie S. wnoszą o uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji. Wyjaśniają, że są właścicielami działki nr 1320/2, położonej na terenach budowlanych. Chcieli podzielić tę działkę, złożyli plan realizacyjny, na którego sporządzenie wydali znaczne sumy pieniędzy. Sporządzeniem planu szczegółowego nie jest zainteresowana nawet gmina, ze względów finansowych. Teren został zabudowany nie tylko od strony ulicy B. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie był aktualizowany.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że w złożonym planie realizacyjnym szerokość drogi dojazdowej do projektowanych posesji nie odpowiada warunkom technicznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z wyrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.P., zatwierdzonego w dniu 22 marca 1984 r., wynika, że działka skarżących jest położona na terenie oznaczonym symbolem "16 MN. R.". Dla tego symbolu w tekście planu widnieje następujący zapis: "zabudowa zagrodowa, użytki rolne, adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością rozbudowy w granicach istniejących działek oraz możliwością powstania nowych zagród na działkach "plombowych", realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ludności zatrudnionej w zawodach pozarolniczych". Na str. 25 tekstu planu znajduje się, dla terenów obejmujących działkę skarżących, dodatkowa wzmianka: "Opracowania planów szczegółowych wymagają: Kol. A. - tereny budownictwa jednorodzinnego".
Z przytoczonych ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie obejmującym działkę skarżących dopuszczalna jest generalnie zabudowa zagrodowa łącznie z możliwością tworzenia nowych zagród na działkach plombowych. Możliwość realizowania zabudowy zagrodowej nie jest przy tym uzależniona od opracowania planu szczegółowego. Wydanie przeto decyzji odmownych bez uprzedniego ustalenia rodzaju projektowanej zabudowy, z powołaniem się na brak planu szczegółowego, było nieuzasadnione. Już ta okoliczność uzasadniałaby uchylenie decyzji z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy.
Przepis ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ za plany miejscowe uznają zarówno plany ogólne, jak i plany szczegółowe /art. 26 ust. 1/. Prawidłowo sporządzony plan ogólny określa między innymi sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów /art. 26 ust. 2 pkt 1/. Poczynione zatem w tym zakresie ustalenia w planie ogólnym powinny być /i w praktyce są najczęściej/ wystarczającą podstawą do wydawania decyzji co do zabudowy poszczególnych działek, bez potrzeby sporządzania planu szczegółowego.
Plany szczegółowe sporządza się albo dla obszarów określonych w planie ogólnym, albo w miarę potrzeby /art. 27 ust. 2 powyższej ustawy/. Zasada sprowadzająca się do braku generalnego obowiązku sporządzania planów szczegółowych sprawia, że zapis zawarty na str. 25 tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.P. oznacza tylko to, iż właściwy organ ma obowiązek uchwalenia dla terenów budownictwa jednorodzinnego, położonych w Kolonii A., planu szczegółowego. Brak natomiast planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, mimo zawartego w planie ogólnym obowiązku sporządzenia takiego planu, nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji odmownej co do realizowania określonego budownictwa, jeżeli teren został już w planie ogólnym przeznaczony pod takie budownictwo. Jeżeli zatem na terenie obejmującym działkę skarżących dopuszczono w planie ogólnym, oprócz budownictwa zagrodowego, również budownictwo jednorodzinne, nie mogła być wydana decyzja odmowna tylko dlatego, że właściwy organ, mimo obowiązku wynikającego z planu ogólnego, nie uchwalił planu szczegółowego,
Z mocy art. 140 Kc właściciel nieruchomości może z niej korzystać, co oznacza również możliwość zabudowy nieruchomości. Jest to zasada ogólna, od której wspomniany przepis przewiduje wyjątki będące ograniczeniem korzystania z nieruchomości. Te ograniczenia mogą wynikać z ustaw i zasad współżycia społecznego, a także ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Wprowadza je między innymi powoływana już ustawa o planowaniu przestrzennym i wiążący się z jej stosowaniem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./,
Ponieważ są to regulacje wprowadzające wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w art. 140 Kc, przy ich stosowaniu nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca. Takiej interpretacji zaś dokonały organy administracji wydające w tej sprawie decyzje, skoro odmówiły zatwierdzenia planu realizacyjnego dotyczącego zabudowy działki skarżących, mimo że działka ta - według ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - znajduje się na terenach przeznaczonych nie tylko na użytki rolne, ale również pod budownictwo,
Uzależnienie możliwości zagospodarowania działki przez właściciela od wypełnienia obowiązku sporządzenia planu szczegółowego jest niedopuszczalne również z innych względów. Po pierwsze dlatego, że obowiązek ten nie obciąża właściciela nieruchomości, ale odpowiedni organ, a po drugie dlatego, że właściciel, nie mając możliwości decydowania o wypełnieniu obowiązku sporządzenia planu szczegółowego, jest z przyczyn od siebie niezależnych pozbawiony na okres bliżej nie oznaczony korzystania z uprawnień przewidzianych w kodeksie cywilnym. Takie swoiste "zawieszenie" korzystania z uprawnień właściciela nie jest przewidziane w ustawie o planowaniu przestrzennym,
Potrzeba uchwalenia planu szczegółowego może wynikać z różnych względów. Mogą to być względy, o których wspomina zaskarżona decyzja, to znaczy wyrażające się w potrzebie zachowania właściwego układu komunikacyjnego, sieciowej infrastruktury technicznej. Te względy powinny być w pierwszej kolejności przyczyną uchwalenia planu szczegółowego przez właściwy organ samorządowy. Można je również zrealizować przynajmniej w części przez stawianie określonych wymagań sporządzanym planom realizacyjnym. Jeżeli przedstawiony przez skarżących plan realizacyjny nie odpowiadał takim wymaganiom, to okoliczność ta również nie mogła stanowić podstawy decyzji odmownej bez uczynienia przynajmniej próby wyegzekwowania właściwego sporządzenia planu realizacyjnego, oczywiście w granicach obowiązujących przepisów,
Przytoczone zasady nie zostały, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uwzględnione przy wydawaniu kwestionowanych decyzji organów obydwu instancji i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa należało je uchylić, orzekając o zwrocie kosztów w myśl art. 208 Kpa,