Uzasadnienie
Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów, decyzją z dnia [...] r nr [...], odmówił B. J. G. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r nr [...] o komunalizacji na rzecz Gminy [...] nieruchomości niezabudowanych, oznaczonych numerami działek 1/9, 2, 341/2, 545/1, 190/1 i 369/11 pozostających w zarządzie PGR [...].
W uzasadnieniu decyzji Ministra podano, że od powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] B. J. G. wniósł odwołanie, które uznane zostało przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową za niedopuszczalne, dając temu wyraz w posta¬nowieniu z dnia 22 kwietnia 1992 r. nr [...]. Zdaniem Komisji, odwołujący się nie ma przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 kpa - w postępowaniu komunalizacyjnym. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1992 r. sygn..akt I SA 1015/92, oddalając skargę B. J. G. na powyższe postanowienie.
Pismem z dnia 7 stycznia 1995 r., skierowanym do Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów, B. J. G. wniósł o "stosowną procedurę" na podstawie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn.akt III ALP - w istocie - III AZP/11/93 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa.
Zdaniem Ministra poza sporem jest, że wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nieruchomości objętych powołaną wyżej decyzją Wojewody [...]. Przeniesienie prawa własności tych nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę nie nakłada na wnioskodawcę żadnych obowiązków o charakterze prawnym ani nie dotyczy jego interesu prawnego. Stronami w tym postępowani są Skarb Państwa oraz osoby, które wykażą, że sporne działki są ich własnością lub do nich należą w rozumieniu przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy.wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz, 191). Wnioskodawca do takich osób nie należy. Zgodnie z orzeczni¬ctwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - pod względem podmiotowym - obejmuje tylko strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Wnioskodawca zaś nie został uznany za stronę postępowania ani przez organ I i II instancji, ani przez sąd administracyjny. Dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. J. G. wywodzi, że posiada przymiot strony, skoro wystąpił z żądaniem o wszczęcie postępowania w swojej indywidualnej sprawie. Merytorycznie zaś uważa, że Wojewoda [...] naruszył prawo wydając decyzję komunalizącyjną z dnia [...] r., gdyż nie konsultował sprawy z Wydziałem Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...] i nie uzyskał zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Stanowi to naruszenie art. 106 kpa i daje podstawę do uchylenia i unieważnie¬nia decyzji na mocy art. 207 § 2 pkt 2 i 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i dodając, że przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie nakładają na wojewodę obowiązku uzyskania zgoody innych organów przy wydawaniu decyzji komunałizacyjnej ani też nie uzależniają wydania decyzji w tym przedmiocie od zgody innych organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie jest jedynie ocena legalności powołanej na wstępie decyzji Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] r. Sąd w tym postępowaniu nie jest zatem uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o komunalizacji przedmiotowych nieruchomości, o co skarżący wnosi w piśmie z dnia 18 kwietnia 1996 r. (złożonym na rozprawie sądowej).
Oceniając, zaś decyzję Ministra w aspekcie jej zgodności z prawem Sąd stwierdza, iż nie narusza ona prawa. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną uprawnioną w rozumieniu tego przepisu, jest każda strona postępowania, w którym wydano decyzję mającą podlegać weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie będzie to więc powołana wyżej decyzja komunalizacyjna Wojewody, [...] z dnia [...] r. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją, co zostało stwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1992 r. sygn. akt I SA 1015/92 oddalającym skargę B. J. G. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszcze¬niowe stwierdzające niedopuszczalność odwołania od powołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej. Wszystkie argumenty zawarte w motywach tego wyroku, podziela skład Sądu w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo można jeszcze wyjaśnić, że decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowych nieruchomości została oparta, jeśli idzie o prawo materialne, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorzą¬dzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że “Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane, mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1 - 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań”.
Z treści tego przepisu wynika, że stronami postępowania admini¬stracyjnego prowadzonego w trybie powołanego przepisu - w rozumieniu art. 28 kpa - są: Skarb Państwa, właściwa gmina oraz podmiot, który legitymuje się tytułem prawnym do tego mienia. Skarżący żadnym tytułem prawnym do komunalizowanych gruntów nie legitymuje się. Powołuje się natomiast na swój interes faktyczny, który wyraża się chęcią nabycia gruntów, czy też uzyskania ich do użytkowania w innej formie.
W art. 28 kpa przymiot strony wiąże się jednak z wykazaniem interesu prawnego, a nie faktycznego. Skoro skarżący nie wykazał w postępowaniu komunalizacyjnym swojego interesu prawnego, to Minister zasadnie - na mocy art. 157 § 3 kpa - odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie nieważności powołane wyżej decyzji komunalizacyjinej.
Decyzji w tym przedmiocie nie można zatema skutecznie zarzucić naruszenia prawa; a do tego tylko sprowadza się jej ocena w postępowaniu sądowym (art. 16 § 2 i art. 196 § l kpa).
Dlatego skarga, na podstawie art. 207 § 5 kpa w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) podlegała oddaleniu bez potrzeby ustosunkowywania się do zarzutów merytorycznych.
Nie oznacza to jednak, że organ nadzotu nie powinien z urzędu zbadać sprawę legalności decyzji komunalizacyjnej przedmiotowych nieruchomości. c
Z uzasadnienia tej decyzji (akta postępowania komunalizacyjnego są niekompletne) wynika bowiem, że dla komunalizacji tego mienia w dacie wydawania decyzji nie została spełniona istotna przesłanka z art. 5 ust. 4 cyt. ustawy tj. związanie tego mienia z realizacją zadań Gminy [...]. W trybie powołanego przepisu, możliwe jest komunalizowanie tylko takiego mienia, które jest związane w sposob bezpośredni z zadaniami gminy i musi odnosić się do ściśle określonych zadań gminy, a nie zadań niesprecyzowanych (ogólnych), czy też zadań, których realizacja jest w sferze zamierzeń, jak to podano w motywach decyzji komunalizacyjnej (zob. w tym przedmiocie m. in. wyrok NSA z dnia 25.09.1992 r., I SA 850/92, opubl. w ONSA z. 1 z 1994 r., poz.17). Dlatego organ nadzoru, mając powyższe na względzie, powinien z urzędu ocenić, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nie narusza w sposób rażący art. 5 ust. 4 cyt. ustawy.