Uzasadnienie
Naczelnik Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 16 grudnia 1986 nr 707/86 zezwolił na budowę pawilonu handlowo-usługowego o 18 lokalach handlowych i usługowych w W., realizowanego zespołowo przez indywidualne osoby na terenie oddanym im we współużytkowanie wieczyste w częściach ułamkowych. W części adresowej tej decyzji /w tak zwanym rozdzielniku/ wymieniono poszczególnych inwestorów ze wskazaniem numerów lokali - segmentów w tym pawilonie, przypadających każdemu z nich. Przy nazwisku Anny G., mającej prowadzić w tym pawilonie działalność usługowo-handlową w zakresie krawiectwa i bieliźniarstwa, wymieniono lokale-segmenty nr 11 i 16 - obydwa znajdujące się na piętrze pawilonu.
Od decyzji tej odwołała się Anna G., kwestionując przydzielenie jej obydwu lokali na piętrze pawilonu, zamiast przydzielenia po jednym na parterze i na piętrze, jak pierwotnie ustalono.
Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia 17 marca 1987 nr 306/87 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja ta dotyczy wyłącznie technicznych warunków realizacji obiektu, natomiast nie decyduje o przydziale określonego lokalu na rzecz konkretnej osoby fizycznej. Podał, że "Naczelnik Miasta i Gminy w W. winien poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych stron uregulować występujące w sprawie niejasności, w tym również rozpatrzyć problem wyrażony w odwołaniu Anny G.".
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, że w decyzji organu I instancji została wymieniona jako inwestor lokali nr 11 i 16, mimo że zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami Społecznego Komitetu Budowy Pawilonu ma uprawnienia do lokali nr 6 i 15. Skarżąca stwierdziła, że ewentualne spory co do podziału lokali pomiędzy inwestorami pawilonu podlegają kompetencji sądowej zgodnie z art. 195 i nast. Kc, a w żadnym razie nie może o sporach tych decydować Cech Rzemiosł Różnych lub władze administracyjne, a zatem zalecenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest wadliwe.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podając, że zaskarżone decyzje dotyczyły przede wszystkim kwestii technicznych budowy pawilonu, których skarżąca nie kwestionuje. Rozstrzygnięcie dotyczące przydziału lokali w budynku są wewnętrzną sprawą inwestora i organ administracji państwowej nie może tych spraw we własnym zakresie regulować.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przydziału poszczególnych lokali określonym osobom. Strony i zainteresowani obecni na rozprawie oświadczyli zgodnie, że oddanie terenu pod budowę pawilonu i zawarcie aktów notarialnych nastąpiło na współużytkowanie wieczyste inwestorów pawilonu. Pawilon został już wybudowany i jest częściowo użytkowany, a przed Sądem Rejonowym w W. toczy się postępowanie o podział pawilonu do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że rozstrzygnięcie o podziale budynku do użytkowania między jego inwestorów nie może nastąpić w drodze administracyjnej, lecz sądowej. Pawilon został wzniesiony na gruncie oddanym jego inwestorom - osobom fizycznym we współużytkowanie wieczyste, a zatem stosownie do przepisów art. 234 i 235 par. 1 w związku z art. 195 Kc osoby te są jego współwłaścicielami. Kwestie współposiadania rzeczy wspólnej przez każdego ze współwłaścicieli reguluje art. 206 Kc, a więc spory między współwłaścicielami na tym tle są według art. 1 Kpc sporami cywilnymi, które stosownie do art. 2 par. 1 Kpc należą do właściwości sądów powszechnych.
Żaden przepis ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ nie przekazuje rozstrzygania sporów między współinwestorami obiektu budowlanego o sposób jego użytkowania do kompetencji organów administracji państwowej właściwych w sprawach pozwoleń na budowę. Przepisem takim nie jest także par. 46 ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, według którego przy zespołowej inwestycji osób fizycznych we wniosku o zatwierdzenie planu zagospodarowania działek i o wydanie pozwolenia na budowę należy podać oznaczenie obiektów budowlanych lub ich segmentów należących do poszczególnych inwestorów.
Po pierwsze bowiem, przepis ten w ogóle nie dotyczy inwestycji wznoszonych na jednej działce na zasadach współwłasności, lecz odnosi się do wznoszenia obiektów budowlanych lub ich segmentów na sąsiadujących działkach. Po drugie zaś obowiązek oznaczenia obiektów budowlanych lub ich segmentów należących do poszczególnych inwestorów związany jest z obowiązkiem inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomości /art. 29 ust. 5 prawa budowlanego/. Spór między współwłaścicielami, na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę wspólnego obiektu budowlanego na wspólnej działce, co do tego, jakie ma być przeznaczenie poszczególnych jego części, i które z tych części mają przypaść każdemu z nich do użytkowania po wybudowaniu obiektu, powinien prowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę tego obiektu, jeśli kwestia przeznaczenia poszczególnych jego części dla określonego sposobu ich użytkowania łączy się ze spełnieniem odmiennych dla każdego ze wskazanych sposobów użytkowania warunków techniczno-urbanistyczno-budowlanych.
W sytuacji zaś, gdy warunki techniczno-urbanistyczno-budowlane są jednakowe dla każdego z projektowanych sposobów użytkowania każdej z części tego obiektu, to powyższy spór jako związany z tymi warunkami nie wyklucza wprawdzie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu, lecz wyłącza zamieszczenie w niej danych o częściach tego obiektu przypadających poszczególnym współinwestorom.
W niniejszej sprawie organ II instancji w odpowiedzi na skargę wprawdzie słusznie wywodzi, że podział lokali w omawianym budynku między poszczególnych jego inwestorów nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, to jednak rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonej decyzji tego organu, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, jest w istocie odmienne. Nie odpowiada bowiem faktycznemu stanowi rzeczy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego twierdzenie, jakoby decyzja organu I instancji nr 707/86 dotyczyła wyłącznie technicznych warunków realizacji budynku, bez decydowania o przydziale określonego lokalu na rzecz konkretnej osoby fizycznej. Z akt sprawy wynika, że jednym z najistotniejszych zagadnień rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy pawilonu był spór o przydział poszczególnych lokali - segmentów pomiędzy współinwestorów związany z żądaniami Zdzisława M. przyznania mu lokalu - segmentu na parterze pawilonu.
Odwołania zarówno od pierwszej decyzji organu stopnia podstawowego z dnia 1 lipca 1985 r., jak i od drugiej decyzji tego organu z dnia 19 grudnia 1985 r. o pozwoleniu na budowę tego pawilonu dotyczyły tylko tej kwestii. Stała się zaś ona wyłącznym przedmiotem postępowania administracyjnego po wydaniu przez organ stopnia wojewódzkiego decyzji nr 546/86 z dnia 23 maja 1986 r., uchylającej - na skutek odwołania Anny G. - decyzję organu I instancji z dnia 19 grudnia 1985 r. z tego powodu, że "sposób podzielenia budowanych pawilonów jest do końca nierozstrzygnięty", przy czym "w decyzji nie ma wyraźnie określonych numerów pawilonów dla poszczególnych osób, a skarżąca Anna G., która od początku działań inwestycyjnych figurowała jako uprawniona do dwóch pawilonów, nie ma tego zagwarantowanego w decyzji". Podano także, iż "organ I instancji winien poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych stron protokolarnie uregulować wszystkie występujące w sprawie niejasności".
Nie chodziło przy tym o rozstrzygnięcie kwestii rozmieszczenia poszczególnych branż usługowo-handlowych w projektowanym budynku ze względu na warunki techniczne i urbanistyczno-budowlane, lecz wyłącznie o pierwszeństwo poszczególnych inwestorów w wyborze lokalu segmentu i o korzyści płynące dla nich z określonego usytuowania ich branż w wielobranżowym pawilonie. W postępowaniu tym doszło do wydania kolejnej - trzeciej decyzji organu I instancji nr 707/86 z dnia 16 grudnia 1986 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu ze wskazaniem numerów lokali dla poszczególnych osób. Decyzja ta zatem zawiera rozstrzygnięcie nie tylko o pozwoleniu na budowę pawilonu w zakresie technicznych warunków realizacji jego budowy, lecz także rozstrzyga o sporze między współinwestorami i jednocześnie współwłaścicielami wybudowanego już pawilonu co do rozdziału między nimi poszczególnych lokali w tym pawilonie. Okoliczność, że rozstrzygnięcie to jest zawarte w adresowej części decyzji, wymieniającej strony postępowania, w niczym nie zmienia istoty rzeczy, gdyż według art. 107 par. 1 Kpa oznaczenie stron jest jednym z niezbędnych elementów decyzji administracyjnej.
Zaskarżona decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy powyższą decyzję, po rozpatrzeniu odwołania skierowanego przeciwko dokonanemu rozdziałowi lokali utrzymuje w mocy również to rozstrzygnięcie. W decyzji tej tym samym zachodzi istotna sprzeczność między jej sentencją a uzasadnieniem, wyrażająca się w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, rozstrzygającej także o rozdziale lokali, przy jednoczesnym zaleceniu, aby organ stopnia podstawowego przeprowadził postępowanie administracyjne dla uregulowania między stronami tego zagadnienia.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą spór cywilny między współwłaścicielami wzniesionego pawilonu o jego podziale do użytkowania, to obydwie decyzje są w tym przedmiocie nieważne z mocy art. 156 par. 2 pkt 2 Kpa jako wydane bez podstawy prawnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.