Uzasadnienie
Główny Architekt Wojewódzki w W. decyzją z dnia 13 września 1983 r., wydaną z upoważnienia Wojewody W-kiego, ustalił dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W. miejsce i warunki realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego przy ul. S. nr 31 w A. K. W decyzji tej podano, że została ona wydana zgodnie z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. K., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej tego miasta z dnia 17 stycznia 1980 r. Z akt wynika, że budynek ten miał mieć pięć kondygnacji.
Mieczysława P., właścicielka nieruchomości objętej omawianą decyzją, wniosła w dniu 2 marca 1984 r. do Wojewody W-kiego podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, gdyż - jak podała - nie brała udziału w postępowaniu. O decyzji dowiedziała się z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W., dotyczącego sprawy wywłaszczeniowej, które otrzymała w dniu 16 lutego 1984 r.
Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W., przekazując Wojewodzie W-kiemu wniosek Mieczysławy P. o wznowienie postępowania, uznała zawarte w nim żądanie za uzasadnione.
We wniosku o wznowienie postępowania Mieczysława P. wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że rozstrzygnięcie to ma wpływ na jej interesy i prawa.
Decyzją z dnia 10 kwietnia 1984 r., wydaną z upoważnienia Wojewody W-kiego, Główny Architekt Wojewódzki w W. odmówił wznowienia postępowania, ponieważ - jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji - wnioskodawczyni nie była stroną w pojęciu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym ustalenia miejsca i warunków realizacji budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości. Jednakże Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w W. w piśmie z dnia 21 sierpnia 1984 r., skierowanym do Wicewojewody W-kiego, podała, że odmowa wznowienia postępowania żądanego przez Mieczysławę P. jest błędna, przy czym jest niezgodne z przepisami prawa twierdzenie, iż właściciel nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie na tej nieruchomości miejsca i warunków realizacji inwestycji.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 1984 r. wydaną na podstawie art. 154 Kpa Główny Architekt Wojewódzki w W. zmienił decyzję z dnia 18 kwietnia 1984 r., ale zmiana ta polegała jedynie na powołaniu się na art. 146 par. 2 Kpa. Prośba Mieczysławy P. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 13 września 1983 r. nie została uwzględniona.
W konsekwencji tego Naczelnik Miasta A. K. decyzją z dnia 19 czerwca 1984 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości Mieczysławy P., a Główny Architekt Wojewódzki w W. decyzją z dnia 30 sierpnia 1984 r. udzielił pozwolenia na budowę na tej nieruchomości budynku mieszkalno-usługowego i stacji transformatorowej.
W związku z odwołaniem Mieczysławy P. od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej decyzją z dnia 18 grudnia 1984 r. uchylił decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 18 kwietnia 1984 r. i z dnia 24 sierpnia 1984 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister uznał, że Mieczysław P. słusznie domaga się wznowienia postępowania i dopuszczenia jej jako strony od udziału w postępowaniu.
W następstwie tego rozstrzygnięcia Główny Architekt Wojewódzki w W. postanowieniem z dnia 10 stycznia 1985 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzją z dnia 15 marca 1985 r. odmówił uchylenia tej decyzji. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej decyzją z dnia 19 września 1985 r. utrzymał w mocy decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. Mieczysława P. zaś zaskarżyła tę decyzję Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 1986 r. IV SA 181/86 stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 19 września 1985 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 15 marca 1985 r., odmawiającej uchylenia w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji z dnia 12 września 1983 r., dotyczącej ustalenia miejsca i warunków realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego w A. tych wyjaśnień i mimo stwierdzenia przez organy orzekające obu instancji, że Mieczysława P. - jako strona - nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, odmówiono uchylenia decyzji z dnia 13 września 1983 r., uznając, że jest ona prawidłowa i narusza prawa.
Należy zauważyć, że odmowa uchylenia decyzji z dnia 13 września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 par. 2 Kpa, wymagałaby przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 par. 2 Kpa nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony /art. 7 Kpa/. Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu nie mógł być zastosowany art. 146 par. 2 Kpa bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym.
Wnosząc w dniu 25 lutego 1984 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 września 1983 r., Mieczysława P. podkreśliła, że wydane bez jej udziału rozstrzygnięcie ma wpływ na jej interesy i prawa, gdyż determinuje przyszłe rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika też, by w postępowaniu brano pod uwagę charakter zabudowy znajdującej się na nieruchomości objętej decyzją z dnia 13 września 1983 r. Na nieruchomości znajdował się wówczas dom jednorodzinny i budynki gospodarcze. Dom jednorodzinny w rozumieniu art. 133 par. 1 Kc jest przedmiotem własności osobistej. W myśl zaś art. 18 Konstytucji Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowicie ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. W postępowaniu dotyczącym zamierzonych rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności.
Organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji, że oprócz pominięcia Mieczysławy P. jako strony w postępowaniu, co spowodowało wznowienie postępowania, brak jest innych przesłanek, które mogłyby doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia 13 września 1983 r.
Stwierdzenie to musi budzić istotne wątpliwości już choćby ze względu na podane wyżej nieprawidłowości załatwienia omawianej sprawy. Dalsze wątpliwości dotyczą stosowania w tej sprawie przepisów zapewniających ład przestrzenny. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ stanowi w art. 3, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./ zaś wynika, że podstawę gospodarki gruntami i wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne stanowi plan miejscowy. Zestawienie zatem art. 3 prawa budowlanego i art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym wskazuje, że obiekty budowlane [powinny być wznoszone na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym. Decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jest decyzją w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne, w myśl zatem art. 32 wymienionej ustawy o planowaniu przestrzennym powinna być wydana zgodnie z planem miejscowym. Po wejściu w życie powyższej ustawy o planowaniu przestrzennym /to jest od dnia 1 stycznia 1985 r./ przestała obowiązywać instytucja ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Zastąpiono ją ustaleniem lokalizacji inwestycji. Na mocy przepisów przejściowych ustawy o planowaniu przestrzennym w sprawach nie zakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się jeszcze decyzje o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jednakże w świetle przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym należy je traktować jako decyzje lokalizacyjne. Ustawa ta wzmacnia podporządkowanie decyzji lokalizacyjnej planowi miejscowemu, stanowiąc w art. 35, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zawierające rozstrzygnięcia niezgodne z planem miejscowym, są nieważne.
W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 12 maja 1986 r. IV SA 181/86 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi na konieczność oceny decyzji z dnia 13 września 1983 r. pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego miasta A. K., a zwłaszcza - czy zamierzona budowa budynku wielorodzinnego o pięciu kondygnacjach na nieruchomości przy ul. S. nr 31 jest zgodna z tym planem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji organy orzekające stwierdzają, że lokalizacja tego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta A. K., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej tego miasta z dnia 17 stycznia 1980 r.
Sprawa ta nasuwa zasadnicze wątpliwości na tle treści dokumentów znajdujących się w aktach. W szczególności w informacji o terenie z dnia 27 stycznia 1982 r. podpisanej przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w W., podano, że projektowany przy ul. D. /inne określenie nieruchomości położonej przy ul. S. nr 31/ budynek powinien być dwukondygnacyjny, dostosowany do zabudowy jednorodzinnej terenów sąsiednich. W związku z tą informacją o terenie Naczelnik Miasta A. K. zwrócił się pismem z dnia 15 lutego 1982 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w W. o zmianę wysokości projektowanego budynku i budowę we wskazanym miejscu budynku trzykondygnacyjnego. W piśmie tym Naczelnik Miasta podkreślił, że proponowana wysokość nawiązywałaby do gabarytów budynków już istniejących przy ul. S. nr 25-27. Kolejnym pismem z dnia 20 czerwca 1983 r. Naczelnik Miasta zwrócił się do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w W. o podwyższenie projektowanego budynku z trzech do pięciu kondygnacji, powołując się na realizacyjne względy budowlane. Odpowiadając na to pismo Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. pismem z dnia 29 lipca 1983 r. poinformowało Naczelnika Miasta, że przychyla się do zmiany liczby kondygnacji projektowanego budynku przy ul. S. w A. K. z trzech na pięć.
W aktach znajduje się wpis z tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta A. K. z 1980 r., podpisany przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. Z wpisu tego wynika, że nieruchomość przy ul. S. nr 31 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem D 22 MN - teren zabudowy jednorodzinnej w ramach jednostki mieszkaniowej Bx. Z treści wypisu wynika też, że zabudowę ciągów ulicznych ul. S i Z. należy ujednolicić do wysokości trzech kondygnacji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody W-kiego z dnia 1 września 1987 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wskazuje się, że zmiana wysokości budynku na nieruchomości przy ul. S. nr 31 z trzech do pięciu kondygnacji została wprowadzona na wniosek Naczelnika Miasta A. K. Ponadto podano, że wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej wzdłuż ul. S. zostało zaakceptowane przez Komisję Miejskiej Rady Narodowej w A. K. Nie wiadomo, co należy rozumieć przez te określenia. Czy chodzi tu o zmiany faktyczne dokonane w projekcie zabudowy, czy o inne zmiany. Zauważyć bowiem należy, że do zmiany obowiązującego planu miejscowego nie jest upoważniona żadna komisja rady narodowej. Uprawnienia do dokonywania zmian w obowiązującym planie miejscowym nie przysługują też wojewódzkiemu biuru planowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że zmiana planu miejscowego może być dokonywana wyłącznie w sposób przewidziany ustawą z dnia 2 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Artykuł 17 tej ustawy stanowi, że zmiana taka może nastąpić tylko w sposób wymagany przy sporządzaniu, uzgadnianiu i uchwalaniu planów miejscowych. Taka sama zasada zresztą obowiązywała w odniesieniu do zmiany planu miejscowego pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r.
Przedstawione wyżej niejasności co do prawnego przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość przy ul. S. nr 31 nie przeszkadzały powoływaniu się organów orzekających w sprawie na zgodność decyzji z dnia 13 września 1983 r. z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego miasta A. K. z 1980 r. Jeżeli jednak w dokumentach jest najpierw mowa o przeznaczeniu omawianego terenu pod budownictwo jednorodzinne dwukondygnacyjne, a następnie trzykondygnacyjne, jak też o przychyleniu się do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego do wykorzystywania nieruchomości przy ul. S. nr 31 pod budownictwo wielorodzinne pięciokondygnacyjne, trudno uznać, że decyzja z dnia 13 września 1983 r. jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym miasta A. K. Nie można przy tym zapomnieć, że w wypisie z tekstu obowiązującego ogólnego planu miejscowego tego miasta z 1980 r., podpisanym przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w W., mówi się o przeznaczeniu omawianego terenu tylko pod budownictwo jednorodzinne o wysokości trzech kondygnacji.
Zgodnie z art. 140 Kc własność rzeczy, w tym nieruchomości, jest wyłączona w granicach określonych przez ustawy spod wszelkiej ingerencji osób trzecich /innych podmiotów/. W tę sferę wyłączności wolno wkraczać jedynie wtedy, gdy do takiego wkroczenia upoważnia przepis ustawy lub wydany z upoważnienia ustawy. Upoważnienie takie może wynikać także z planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, rozstrzygających z mocy ustawy o przeznaczeniu terenu, zasadach jego wykorzystania i zagospodarowania. Biorąc pod uwagę istotę własności i ochronę zapewnioną jej przez prawo, w tym przez Konstytucję /art. 17 i 18 Konstytucji PRL/, kształtowanie planem miejscowym treści własności może być prawnie skuteczne, gdy plan został ustanowiony zgodnie z prawem i ściśle odpowiada jego wymaganiom. Własności nie można ograniczyć wadliwym aktem normatywnym. Rozstrzygnięcie w sprawie wykorzystania poszczególnych gruntów na określone cele następuje w drodze decyzji właściwego organu administracji państwowej, wydanej na podstawie przepisu ustawy i ustaleń planu miejscowego. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia w sprawie wykorzystania gruntu, jakie wyraźnie wynika z treści graficznej i tekstowej ustaleń planu. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości przekreślałaby możliwość ochrony własności ustanowionej ustawami, w tym Konstytucyjną. Tym bardziej dotyczy to nadawania przez organy administracji państwowej lub służb planowania przestrzennego własnej treści ustaleniom planu miejscowego. Tego rodzaju działalność orzecznicza ma wszelkie cechy rażącego naruszenia ustaleń planu miejscowego oraz art. 3 prawa budowlanego, stanowiącego podstawę ładu przestrzennego w budownictwie, a w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych spełnia przesłanki art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub o zmianie sposobu wykorzystania gruntów, zawierające rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są nieważne.
Na tle wskazanych wyżej nieprawidłowości i naruszeń przepisów Sąd nie może pominąć bardzo wyraźnie występujących w omawianej sprawie problemu lekceważenia przez organy orzekające prawa oraz uprawnień strony. Pomimo wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1986 r. IV SA 181/86 i wyrażonych w nim ocen i wytycznych mających na celu zapewnienie prawidłowego stosowania prawa, w dalszym ciągu organy orzekające przy załatwianiu sprawy nie czują się związane przepisami dotyczącymi sprawy. Zdaniem organów orzekających, stworzenie faktu dokonanego legalizuje rozstrzygnięcia, takie bowiem stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie tego rodzaju rozumowania oznaczałoby naruszenie praworządności, gdyż stwarzanie faktów dokonanych dawałoby możliwość uznawania za legalną każdej dowolności zastosowania prawa. Tego rodzaju praktyka przekreślałaby też konstytucyjną zasadę, że ścisłe przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem również każdego organu Państwa /art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL/.
Oceniając rozpoznaną sprawę, nie można pominąć klimatu, w jakim przebiegało jej załatwienie. Przede wszystkim zasadnicze wątpliwości musi wzbudzić sposób realizacji w tej sprawie konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa, skoro właściciele nieruchomości, na której sytuuje się obcą inwestycję, odmawia się prawa strony w postępowaniu, nie uwzględnia jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania oraz w toku postępowania wznowieniowego orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości i o udzieleniu pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. Wprawdzie w kolejnych stadiach postępowania wznowieniowego formalnie uznano Mieczysławę P. za stronę w tym postępowaniu, lecz jej interesy, nie wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 września 1983 r., do tej pory nie zostały rozważone. Stan ten jest prostym następstwem nierespektowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady wynikającej z art. 9 Kpa, nakazującej organowi prowadzącemu postępowanie należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków. Nie stosowano się także do zasady art. 8 Kpa, zobowiązującej organ administracji państwowej do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębiało to zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Badając sprawę Sąd stwierdził, że organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym widziały sprawę jednostronnie, nie biorąc pod uwagę interesów właściciela nieruchomości, mimo konstytucyjnej ochrony własności osobistej /art. 18 Konstytucji PRL/.
Jeżeli organ pierwszej instancji, pomimo dwukrotnego zwrócenia mu uwagę przez inwestora zastępczego, że właścicielowi nieruchomości przewidzianej do wykorzystania na cele inwestycyjne nie można odmówić prawa strony w postępowaniu, odmawiał tego prawa, to manifestował w ten sposób zamiar dalszego nieliczenia się z prawami i interesami właściciela nieruchomości. Jest to przejaw arogancji organu administracji państwowej. Arogancja ta również przejawiła się w stosunku do wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 13 września 1983 r., jak też w fakcie orzeczenia o wywłaszczeniu omawianej nieruchomości w okresie, gdy toczyło się postępowanie wznowieniowe, dotyczące przecież decyzji warunkującej wywłaszczenie nieruchomości. W okresie tym również wydano pozwolenie na budowę na omawianej nieruchomości projektowanych obiektów budowlanych.
Organom orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie może być nieznana zasada nakazująca dążenie w postępowaniu do ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej. Z art. 7 Kpa jednoznacznie wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji państwowej w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na tym tle niezrozumiały jest brak właściwego i pełnego wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie planowego przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość przy ul. S. nr 31 w A. K., mimo że w wyroku z dnia 12 maja 1986 r. IV SA 181/86 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia tego problemu.
W związku z nawiązywaniem przez skarżącą w skardze do sprawy wywłaszczeniowej podzielić należy pogląd, że postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem. Niemniej jednak rozstrzygnięcie w sprawie miejsca i warunków realizacji inwestycji /lokalizacji inwestycji/ ma dla postępowania wywłaszczeniowego decydujące znaczenie. Zapewnienie zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia pozwoli na ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z prawe, czy też brak było podstawy do jej wydania.
W przedstawionym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie prawa oraz okoliczność, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 2 i 3 Kpa jak w sentencji wyroku.
Sprawa wymaga ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej wyżej.