Uzasadnienie
Dnia 11 października 1993 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy warsztatu kamieniarskiego Zygfryda S., zlokalizowanego w O. przy ul. A., co stwierdzono w czasie wizji lokalnej w dniu 20 września 1993 r.
Postanowieniem z dnia 18 października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nakazał Zygfrydowi S. przedłożyć opinie: Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, Wydziału Ochrony Środowiska U.W. w O. i Architekta Miejskiego na temat lokalizacji ww. rozbudowy warsztatu kamieniarskiego, a ponadto zgodę wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości i inwentaryzację techniczną obiektów.
Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 21 maja 1994 r., na podstawie art. 40, art. 42 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, zalegalizował samowolnie rozbudowany zakład i nakazał wykonać zalecenia zawarte w dokumentacji technicznej modernizacji i rozbudowy zakładu i zabezpieczeń akustycznych, po wykonaniu ww. zaleceń wykonać badania, pomiary poziomu hałasu i zgłosić obiekt do użytkowania.
Wojewoda decyzją z dnia 20 lipca 1994 r., na podstawie art. 138 par. 2 Kpa i art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r., uchylił decyzję z dnia 21 maja 1994 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji między innymi stwierdzono, że decyzję o legalizacji można podjąć dopiero po spełnieniu wszystkich wcześniej nałożonych obowiązków.
Zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 1994 r. poinformowano zainteresowanych, że dnia 4 maja 1994 r. na wniosek Zygfryda S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zalegalizowania rozbudowy i modernizacji zakładu kamieniarskiego przy ul. A. w O. Decyzją z dnia 26 czerwca 1995 r. Prezydent Miasta O., na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wydał pozwolenie na użytkowanie samowolnie rozbudowanego Zakładu Kamieniarskiego zlokalizowanego przy ul. A. w O. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż postanowieniem z dnia 18 października 1993 r. inwestor został zobowiązany do dostarczenia dokumentacji technicznej na wzniesione bez pozwolenia obiekty wraz z elementami zabezpieczenia akustycznego obniżającymi poziom hałasu emitowanego przez zakład do środowiska, inwestor wykazał zgodnie z dokumentacją techniczną wszystkie niezbędne elementy budowlane. Ponieważ samowola budowlana została zakończona w 1994 r., sprawę rozpatrywano w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Bolesław i Elżbieta S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołujących się, inwestor /Z.S./ nie wywiązał się z wszystkich obowiązków, które na niego nałożono postanowieniem z dnia 18 października 1993 r., nie uzyskał w szczególności zgody wszystkich właścicieli sąsiednich posesji. Odwołujący się kwestionują również, że budowa spornych obiektów została zakończona w 1994 r.
Postanowieniem z dnia 11 marca 1996 r. Wojewoda, na podstawie art. 97 par. 4 Kpa, zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w W. skargi na decyzję z dnia 17 marca 1995 r. w przedmiocie budowy ogrodzenia ekranizującego /ekranu akustycznego/.
Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 czerwca 1996 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 lutego 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 26 czerwca 1995 r. W uzasadnieniu decyzji między innymi stwierdzono, iż lokalizacja rozbudowanego zakładu kamieniarskiego nie pozostaje w sprzeczności z zapisem ustaleń planu ogólnego zagospodarowania Miasta O., zatwierdzonego uchwałą (...) WRN w O. z dnia 30 czerwca 1980 r. /Dz.Urz. Woj. O. nr 7 poz. 34/. Rozbudowa zakładu została zakończona w 1994 r. i zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż postępowanie zostało wszczęte przed datą 1 stycznia 1995 r. Na mocy art. 40 Prawa budowlanego nakazano dokonanie "zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy do stanu zgodnego z przepisami'', na mocy tego przepisu wydana została decyzja Prezydenta m. O. z dnia 26 stycznia 1995 r. nakazująca wykonanie ekranu akustycznego i pozostałych zabezpieczeń akustycznych, decyzja ta była kontrolowana przez NSA. Właściciel zakładu przedłożył dokumenty potwierdzające fakt, iż wykonane zabezpieczenia akustyczne zmniejszają uciążliwość akustyczną zakładu do poziomu określonego decyzją Wojewody z dnia 11 marca 1993 r.
Powyższą decyzję Elżbieta i Bolesław S. zaskarżyli w dniu 24 marca 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 par. l, art. 73 par. 1 i art. 79 Kpa i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jako przykład naruszenia przepisu art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa podaje się w skardze to, że pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o udostępnienie akt w dniu 19 marca 1997 r., a organ wydał zaskarżoną decyzję dnia 14 lutego 1997 r., tzn. zanim strona zapoznała się z aktami, tym samym strona nie miała możliwości zgodnie z art. 81 Kpa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Pełnomocnik skarżących przeglądając akta sprawy w dniu 19 marca 1997 r. nie odnalazł dokumentów potwierdzających to, że wykonane zabezpieczenia akustyczne zmniejszyły uciążliwość zakładu dla otoczenia. Ponadto w skardze kwestionuje się po raz kolejny fakt ukończenia rozbudowy w 1994 r. i w związku z tym zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zarzut uchybień proceduralnych w zakresie zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu uważa za bezzasadny. Inwestor przedłożył wszystkie niezbędne i wymagane dokumenty, co czyni zarzut odnoszący się do niekompletności akt również bezzasadnym. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowisko to potwierdza uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 lutego 1997 r. /IV SA 1057/95/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Pogląd strony skarżącej, że "budowy nie można uznać za zakończoną" przed datą wykonania ekranu akustycznego, jest nieuzasadniony, gdyż "budowa zakończona" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest to określenie stanu faktycznego budowy tzw. samowoli budowlanej, przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego /l stycznia 1995 r./, a nie stanu zaawansowania budowy obiektu w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującej wykonanie określonych zmian lub przeróbek.
Drugim argumentem przemawiającym za tym, że w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. jest to, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy warsztatu kamieniarskiego zostało wszczęte dnia 11 października 1993 r., a postępowanie w sprawie zalegalizowania rozbudowy i modernizacji zakładu kamieniarskiego wszczęto dnia 4 maja 1994 r.
Nie można również zgodzić się z zarzutem, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 10 par. 1 Kpa przez to, że przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 25 listopada 1996 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag /po uprzednim uzgodnieniu telefonicznym/ w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Pełnomocnik skarżących odpowiedział na powyższe zawiadomienie pismem z dnia 14 lutego 1997 r. /20 luty 1997 r. - data wpływu pisma do Urzędu Wojewódzkiego/ prosząc o udostępnienie akt w dniu 19 marca 1997 r. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu 14 lutego 1997 r., a więc po upływie dwu i pół miesiąca od daty wysłania zawiadomienia. Tak długa zwłoka pełnomocnika strony w odpowiedzi na zawiadomienie i prośba o udostępnienie akt po upływie następnego miesiąca nie może w świetle przepisów art. 35 i art. 10 par. 1 Kpa być uznana za uzasadnioną, tym bardziej że wcześniej /pismo z dnia 22 marca 1996 r./ pełnomocnik strony wnosił zażalenie na bezczynność organu w sprawie. Uprawnienia strony z art. 10 par. 1, art. 73 par. 1 czy też art. 81 Kpa nie mogą nadmiernie wydłużać czasu trwania postępowania, gdyż tym samym naruszałoby to przepisy art. 35 Kpa i powodowało możliwość złożenia zażalenia na podstawie art. 37 Kpa, a w dalszej kolejności skargę na bezczynność. Bezspornym jest, że zakład /warsztat/ kamieniarski zlokalizowany w O. przy ul. A. został samowolnie rozbudowany, co w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami.
Stwierdziwszy ten fakt, właściwy organ administracji publicznej winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego i w zależności od tego wszcząć postępowanie na podstawie art. 37 bądź art. 40 Prawa budowlanego. Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 należy wydać decyzję nakazującą, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. I dopiero po wykonaniu niezbędnych zmian lub przeróbek nakazanych decyzją, wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, może być wydane pozwolenie na użytkowanie wybudowanego /rozbudowanego/ obiektu budowlanego /art. 42/.
W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję pozwalającą na użytkowanie samowolnie rozbudowanego obiektu, istotna jest kontrola wykonania nakazanych w trybie art. 40 Prawa budowlanego zmian i przeróbek oraz efektów, jakie te działania przyniosły. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, właściciel zakładu kamieniarskiego przedłożył dokumenty świadczące o tym, że wykonane zabezpieczenia akustyczne zmniejszają uciążliwość akustyczną zakładu do poziomu określonego decyzją Wojewody z dnia 11 marca 1993 r. ustalającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez zakład. Organ podając tę informację istotną dla sprawy, nie precyzuje, o jakich dokumentach jest mowa, strona skarżąca również poddaje w wątpliwość ten fakt, gdyż przeglądając akta sprawy w dniu 19 marca 1997 r. nie odnalazła przedmiotowych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona skarżąca, powołując się na przepisy art. 10 par. 1 i art. 79 par. 1 i 2 Kpa, wnosiła o ponowne przeprowadzenie pomiarów poziomu hałasu z jej udziałem. Z podobnym wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wystąpił Zygfryd S. i Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego. W dniu 5 grudnia 1996 r. została sporządzona stosowna notatka służbowa, z której wynika, że kontrolne pomiary skuteczności wykonanych zabezpieczeń akustycznych dla zakładu kamieniarskiego będą wykonane przy udziale strony skarżącej, która zostanie powiadomiona o terminie dokonywanych pomiarów.
Przeciwnym udziałowi skarżących w przeprowadzaniu kontroli /pomiary skuteczności wykonanych zabezpieczeń akustycznych/ był Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 12 grudnia 1996 r. określił to jako nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Jego zdaniem, sposób przeprowadzania kontroli regulują wyłącznie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/.
Jak wynika z protokołu i sprawozdania z pomiaru natężenia hałasu z dnia 4 lutego 1997 r. znajdujących się w aktach sprawy, pomiary poziomu hałasu zostały wykonane bez udziału skarżących, zgodnie z poglądem wyłożonym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w ww. piśmie i w tym zakresie zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie.
Uprawnienia wynikające z przepisów art. 10 par. 1 i art. 79 par. 1 Kpa są nierozłącznie związane z prawami strony w postępowaniu administracyjnym, o tym zaś, kto jest stroną, rozstrzyga art. 28 Kpa, a nie przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska czy też arbitralne decyzje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
Żaden z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska nie wyłącza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też nie stanowi, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.
Decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia 26 czerwca 1995 r. pozwalająca na użytkowanie samowolnie rozbudowanego zakładu kamieniarskiego została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz w oderwaniu od ustaleń zawartych w decyzji Wojewody z dnia 17 marca 1995 r. i decyzji z dnia 26 stycznia 1995 r. wydanej przez Prezydenta Miasta O. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Decyzja pierwszej instancji odwołuje się wyłącznie do ustaleń zawartych w postanowieniu z dnia 18 października 1993 r. Treść tego postanowienia nie jest zaś adekwatna do wymogów art. 40 Prawa budowlanego. W związku z tym decyzja pierwszej instancji /z dnia 26 czerwca 1995 r./ w zasadzie pozbawiona jest niezbędnych elementów uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wszystko wskazuje na to, że decyzja ta została wydana przed faktycznym wykonaniem zabezpieczeń akustycznych określonych w decyzji z dnia 26 stycznia 1995 r. i przed dokonaniem pomiarów natężenia hałasu, co miało miejsce, jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 maja 1995 r. i bez udziału strony skarżącej. Ponadto w jednym z punktów ww. postanowienia nałożono na właściciela warsztatu kamieniarskiego obowiązek uzyskania zgody wszystkich właścicieli sąsiednich posesji, do granic których odległość rozbudowanego warsztatu jest mniejsza niż 4,0 m, skarżący takiej zgody nie wyrazili, a pozytywna decyzja została wydana mimo to. Sąd nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/ w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził, że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.