Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. akt IV SA 290/00 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszej instancji, wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, samowolnie wykonany przez A. M. w 1993 r. obiekt budowlany na nieruchomości przy ul. [...] w W., polega na dobudowie do budynku mieszkalnego pomieszczenia o wym. 3,30 x 2,30m, na którego stropie wykonano taras, a pod częścią tego budynku wykonano piwnicę o wymiarach 5,94 x 4,58m. Przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce, która pozostaje w wieczystym użytkowaniu po ½ części przez skarżącego B. L. i inwestora – A.M. B.L. złożył wniosek o wydanie nakazu rozbiórki w/w obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wyraźnie wskazał, że wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, przed wykluczeniem przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jest przedwczesne i to było głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, wydanej na podstawie art. 42 ust. 3 w/w ustawy.
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, A. M. w dniu 02.07.2002 r. przedstawił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]:
- opinię techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. J.W.,
- oświadczenie swoje o zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym wykonanych robót budowlanych,
- ocenę techniczną wykonania robót budowlanych, sporządzoną przez mgr inż. W. G. W dniu 19.07.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] (bez udziału B. L.).
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], nałożył na A. M. obowiązek dostarczenia oceny wykonanych robót budowlanych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do pozytywnej opinii W. G. stwierdzającej, że "roboty budowlane polegające na wykonaniu piwnicy pod częścią budynku i dobudowania pomieszczenia z tarasem, zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. Nie zachodzą więc przesłanki do wydania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a postępowanie w tej sprawie postanowiono umorzyć w ramach nadzoru budowlanego".
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.L., który powołując się na wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001 r., kwestionuje działania prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, które zmierzają do legalizacji samowoli budowlanej, bez wcześniejszego rozpatrzenia jego wniosku o nakazanie rozbiórki i wyjaśnienia, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 36 ust. 3 lub art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy między innymi stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem decyzji. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Przeprowadzone postępowanie "czyni zadość ocenie prawnej wyrażonej w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego". Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. "Zatem wobec braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki zasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B.L. zarzuca naruszenie przepisów:
- art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.,
- art. 7, 10, 77, 79, 104, 105 i 107 kpa,
- art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
W związku z powyższym wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r. i art. 153 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Takie związanie w niniejszej sprawie wynika z oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001 r. Zgodnie z tym wyrokiem i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy przepis ten powinien tu mieć zastosowanie, czy też nie. Dopiero w dalszej kolejności można rozważyć ewentualne zastosowanie art. 40, czy też 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Takiego postępowania nie przeprowadzono, dziwić więc muszą takie stwierdzenia, jak zawarte w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.: "nie ma więc w tym przypadku zastosowania art. 37 wyżej cytowanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r.", czy też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "Zatem wobec braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki zasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie". Są to stwierdzenia całkowicie bezpodstawne i nieuprawnione, bowiem nie wynikają z materiałów sprawy.
Ponadto w sprawie popełniono szereg błędów proceduralnych, naruszających przepisy o postępowaniu:
- o terminie oględzin nie zawiadomiono B. L. będącego stroną w postępowaniu,
- w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. dokonywano ustaleń nie należących do przedmiotu tego postanowienia,
- załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r. uczyniono dokument (inwentaryzacja powykonawcza), który był wcześniej załącznikiem do decyzji uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001 r.
Większość działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego po wydaniu w/w wyroku, miało charakter działań pozornych i budzących poważne wątpliwości pod względem obiektywizmu i bezstronności organów w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia "oceny wykonanych robót budowlanych", tymczasem jak wynika z akt sprawy, taką ocenę sporządzoną przez mgr inż. W. G., inwestor złożył w organie w dniu 02.07.2002 r. W efekcie końcowym są dwie oceny W. G. jedna z dnia 01.07.2002 r. a druga z dnia 28.08.2002 r., ta ostatnia jeszcze krótsza i bardziej lakoniczna niż pierwsza.
W trakcie oględzin w dniu 19.07.2002 r. zamiast samowolą budowlaną A. M. inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] zajął się balkonem i ułożoną tam terakotą, należącymi do B. L. Fakt, że inwestor A.M. posiada uprawnienia budowlane, nie może prowadzić w postępowaniu, gdzie jest jednocześnie stroną, do występowania w roli biegłego, a takie wrażenie można odnieść jeśli się zważy, iż A. M. przygotował inwentaryzację powykonawczą w sprawie, w której jako inwestor jest odpowiedzialny za popełnioną samowolę budowlaną. I ten "dokument" organy dwukrotnie traktowały jako załącznik do decyzji wydawanych w sprawie A. M. Mało tego A. M. w piśmie z dnia 02.07.2002 r. (k. [...]) składa oświadczenie jako mgr inż. A. M. posiadający uprawnienia budowlane [...], że sporządzona przez niego "Inwentaryzacja Powykonawcza" z grudnia 1998 r. jest zgodna ze stanem faktycznym wykonanych robót budowlanych, "tym samym zachowuje ona w pełni swoja aktualność i nie wymaga żadnych uzupełnień". W tym przypadku więc A. M., występuje jednocześnie jako strona i biegły we własnej sprawie, który sam ocenia sporządzony przez siebie dokument. Jak zauważono wcześniej, dokument ten (Inwentaryzacja Powykonawcza Konstrukcyjno-Budowlana, Rozbudowa i remont kapitalny budynku opracowany przez mgr inż. A.M. upr. bud. [...], [...] grudzień 1998 r.) stanowił załącznik do decyzji z dnia [...].06.1999 r., a po jej uchyleniu wyrokiem NSA z dnia 18 grudnia 2001 r., stał się załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Nie ma chyba w tym przypadku wątpliwości, że "inwentaryzacja" została opracowana przez A. M. (i przyjęta przez organ), nie jako stronę postępowania, lecz jako osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, we własnej sprawie.
Trudno o bardziej drastyczny przykład naruszenia wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak ten.
Zgodnie z art. 84 § 2 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie podobnym, jak pracownik organu.
W świetle powyższych rozważań, brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzeń, które zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniają również wymogów art. 107 § 3 kpa.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów: art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 79, 84 § 2, 105, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.