Uzasadnienie
Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia 24 lipca 1987 r., wydaną z powołaniem się na art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, udzielił Zdzisławowi M. zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego /garażu z częścią gospodarczą/, położonego w O.K. przy ul. D. nr 5, na warsztat wyrobów z drewna do czasu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr 723/4.
W wyniku uwzględnienia odwołania Danuty B. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr UAN/A-8383-IV-Ni/26/87 z dnia 17 lutego 1988 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W uzasadnieniu stwierdził, że Zdzisław M. nie wykazał prawa do terenu niezbędnego do ustanowienia strefy ochronnej, wymaganego przez par. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych /Dz.U. nr 24 poz. 92/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Zdzisław M. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 81, art. 107 par. 1 i 3 i art. 136 Kpa oraz par. 10 ust. 7 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. W szczególności skarżący zarzucił, że projektowany przez niego warsztat nie powinien być zaliczony do żadnej grupy uciążliwości i w związku z tym warunek zachowania odległości 15 m od budynków mieszkalnych nie ma prawnego uzasadnienia. Niezależnie od tego par. 10 ust. 7 powyższego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że odległości przewidziane dla stref ochronnych zmniejsza się, jeżeli uciążliwość obiektu może być ograniczona przy użyciu odpowiednich środków technicznych. Na skutek niedopuszczenia go do udziału w postępowaniu odwoławczym nie mógł on wykazać spełnienia przesłanek zawartych w par. 10 ust. 7 tego rozporządzenia. Kwestii tej nie wyjaśnił organ odwoławczy z własnej inicjatywy. Badania w tym zakresie zostały przeprowadzone na wniosek skarżącego i w ich wyniku Państwowy Terenowy Inspektorat Sanitarny w P. w dniu 16 marca 1988 r. jednoznacznie stwierdził, że "działalność warsztatu przy aktualnym umaszynowieniu i stanie zatrudnienia nie stwarza uciążliwości dla środowiska". Ponadto przy piśmie z dnia 8 września 1988 r. skarżący przedstawił ekspertyzę akustyczną warsztatu z dnia 23 lipca 1988 r., sporządzoną przez rzeczoznawców Ligi Walki z Hałasem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dodatkowo podniósł, że twierdzenie skarżącego, iż działalność spornego warsztatu nie stwarza żadnej uciążliwości dla środowiska, pozostaje w sprzeczności z obowiązującą opinią sanitarną z dnia 12 maja 1985 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Dyspozycja art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ prowadzi do wniosku, że - po pierwsze - tworzenie stref ochronnych nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne /"może być tworzona strefa ochronna"/, a po wtóre - że tworzenie stref ochronnych jest w hierarchii środków służących do wyeliminowania lub ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko, powodowanego działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości, środkiem ostatecznym. Może bowiem być on zastosowany tylko wówczas, "gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie mogą być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaływanie na środowisko powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości".
Ratio legis tego przepisu, którego redakcja nie powinna nastręczać trudności interpretacyjnych, polega na poszukiwaniu w pierwszej kolejności środków technicznych i technologicznych, eliminujących bądź ograniczających szkodliwą dla środowiska działalność użytkowników obiektów albo nieruchomości. Jest to w pełni zrozumiałe, gdy się zważy, że utworzenie strefy ochronnej zawsze pociąga za sobą konieczność wyłączenia bądź ograniczenia działalności inwestycyjnej, gospodarczej, produkcyjnej itp. nierzadko na znacznych obszarach ziemi.
Dlatego też identyczne co do zasady uregulowanie zawarte zostało w par. 10 ust. 7 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/.
Jednoznaczne dyspozycje obu wymienionych wyżej unormowań nakładały na organy orzekające w sprawie obowiązek ustalenia nie tylko kategorii uciążliwości projektowanego przez skarżącego warsztatu, ale także ewentualnych środków technicznych albo rozwiązań technologicznych, mogących ograniczyć uciążliwość obiektu do wymaganego poziomu. Temu koniecznemu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy obowiązkowi organy obu instancji z naruszeniem zasad zawartych w przepisach art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa nie uczyniły zadość.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego, rozstrzygnięcie sprawy nie mogło być oparte na opinii sanitarnej z dnia 12 czerwca 1985 r., oprócz bowiem zaliczenia warsztatu skarżącego do I grupy uciążliwości i wskazania - stosownie do par. 10 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - minimalnej odległości od obiektu, nie zawiera ona żadnych ustaleń ani postulatów odnośnie do technicznych i technologicznych możliwości ograniczenia uciążliwości obiektu.
Odmowa zatem wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania przez skarżącego budynku gospodarczego tylko z tej przyczyny, że nie wykazał on uprawnienia do dysponowania gruntem niezbędnym do ustanowienia strefy ochronnej, była w obecnym stanie faktycznym co najmniej przedwczesna.
Na jej merytoryczną bezzasadność natomiast zdają się wskazywać zarówno opinia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 16 marca 1988 r., z której wynika, że "działalność warsztatu przy aktualnym umaszynowieniu i stanie zatrudnienia nie stwarza uciążliwości dla środowiska", jak i ekspertyza akustyczna Ligi Walki z Hałasem z dnia 1 września 1988 r., wyrażająca stanowisko, że "warsztat obróbki drewna, zlokalizowany na posesji nr 5 przy ul. O. w M (...), nie przekracza dopuszczalnych wartości, a więc spełnia wymagania ochrony środowiska przed hałasem".
Wyjaśnienie tych okoliczności, mających istotny wpływ na wynik sprawy, będzie należało do obowiązków organów administracji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa należało orzec jak w sentencji i jednocześnie na podstawie art. 208 Kpa zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.