Uzasadnienie
Dnia 18 kwietnia 1991 r. odbyło się posiedzenie Komisji Przetargowej dotyczące między innymi rozstrzygnięcia przetargu na dziennik "Ż. W." Komisja większością głosów - 4 za, 2 przeciw-wybrała ofertę spółki "Ż. P." i jej postanowiła sprzedać dziennik za sumę 40 mld zł. Wynika też komunikatu wspomnianej Komisji Przetargowej, w którym zostały przytoczone motywy wyboru oferty złożonej przez spółkę "Ż. P.", mimo że inni oferenci deklarowali wyższe kwoty.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółdzielni Pracy "Ż. W." i Domu Prasy - spółki z o.o. w W. stwierdza, że zaskarża "decyzję Komisji Likwidacyjnej RSW Prasa-Książka-Ruch z dnia 18 kwietnia 1991 r. w przedmiocie rozdysponowania mienia związanego z gazetą Ż. W.", i wnosi o uchylenie tej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wnosi również o zobowiązanie Komisji do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu organu reprezentującego interesy administracji rządowej - "Likwidatora mienia b. PZPR przy Urzędzie Rady Ministrów". W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Komisja Likwidacyjna przekroczyła zakres uprawnień określonych w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch" /Dz.U. nr 21 poz. 125/, gdyż rozdysponowała mienie, którym nie mogła dysponować, "poprzez włączenie do niego niematerialnych praw do tytułu, należnych innemu podmiotowi prawnemu". Skarżący zarzuca ponadto, że Komisja Likwidacyjna nie ustaliła, czy majątek RSW "Prasa-Książka-Ruch" został nabyty legalnie. W wypadku ustalenia pozytywnego majątek ten stał się mieniem Skarbu Państwa i wówczas potrzebna byłaby wola właściciela na jego dysponowanie. Właściciela zaś reprezentuje likwidator mienia byłej PZPR. Następnie skarżący stwierdza, że w toku postępowania Komisja Likwidacyjna wydała "incydentalną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przekazania składników majątkowych jednostki, jaką jest gazeta Ż. W., spółdzielni pracy zespołu Ż. W., utworzonej w trybie ustawy o likwidacji RSW w celu kontynuowania działalności wydawniczej Ż. W., i wbrew zapewnieniom decyzji tej nie uzasadniła, nie doręczyła i nie poddała jej procedurze Kpa". Majątek RSW w toku postępowania likwidacyjnego stał się mieniem Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej /Dz.U. nr 16 poz. 72/.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Komisję do Spraw Likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch", zawarty jest wniosek o odrzucenie skargi. Wniosek ten uzasadniono następująco: do likwidacji RSW, poza już cytowaną ustawą z dnia 22 marca 1990 r., mają zastosowanie przepisy prawa spółdzielczego. Na tle tego prawa obowiązuje cywilistyczna regulacja stosunków, a Komisja Likwidacyjna RSW nie jest organem administracji rządowej, lecz likwidatorem w rozumieniu art. 113 i nast. prawa spółdzielczego. Uchwała Komisji Likwidacyjnej w sprawie przyznania prawa nabycia tytułu prasowego nie jest decyzją administracyjną, lecz oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego. Instytucja przetargu nieograniczonego wiąże się z umową sprzedaży, Spółdzielni pracy "Ż. W." /ani tym bardziej Domowi Prasy - spółce z o.o./ nie przysługują żadne prawa do tytułu prasowego "Ż. W." Ze względu na jednoznaczne sformułowanie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 22 marca 1990 r., spółdzielni tej nie przysługują roszczenia cywilnoprawne. Ustawa z dnia 9 listopada 1990 r., o której mowa w skardze, dotyczy majątku innego podmiotu niż podmiot objęty omawianą ustawą z dnia 22 marca 1990 r. Na podstawie pierwszej w wymienionych wyżej ustaw na Skarb Państwa przeszły tylko wierzytelności byłej PZPR w stosunku do RSW.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Znowelizowany ustawą z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/ kodeks postępowania administracyjnego wprowadził zasadę klauzuli generalnej, dopuszczając możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji we wszystkich kategoriach spraw, chyba że kodeks ten lub ustawa szczególna wyraźnie wyłączają daną kategorię spod tej kontroli.
Zasada wynikająca z obecnego brzmienia art. 196 par. 2 Kpa wskazuje, że przepisy działu VI, dotyczące zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, stosuje się do decyzji organów wymienionych w art. 1 par. 1 i 2 Kpa, wydanych w postępowaniach określonych w kodeksie lub w innych ustawach szczególnych. O dopuszczalności więc zaskarżenia do sądu administracyjnego decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: rozstrzygnięcie ma charakter decyzji administracyjnej, pochodzi od organu określonego w art. 1 par. 1 i 2 Kpa, zostało wydane w postępowaniu uregulowanym w tym kodeksie lub w innych ustawach szczególnych.
Przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch" /Dz.U. nr 21 poz. 125/ nie zawierają odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie określone w przepisach tej ustawy więc nie jest z pewnością postępowaniem według tego kodeksu. Okoliczność ta jednak jeszcze niczego nie przesądza, bo do spełnienia przesłanki trzeciej wystarcza, że jest to postępowanie określone w innej ustawie szczególnej, a więc na przykład w powołanej wyżej ustawie o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch".
Kodeks wymienia w art. 1 par. 1 i 2 następujące organy: administracji państwowej, samorządu terytorialnego, państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych. Organy te jednak muszą mieć jeszcze jedną cechę, a mianowicie muszą być organami z mocy prawa powołanymi do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /a także wydawania zaświadczeń/. Takiego charakteru nie ma Komisja Likwidacyjna powołana na podstawie art. 2 i 3 omawianej ustawy z dnia 22 marca 1990 r., i to niezależnie od tego, czy Komisję tę można zakwalifikować jako organ państwowy, czy też jako sui generis organ spółdzielczy. Komisja Likwidacyjna bowiem, działająca na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch" /Dz.U. nr 21 poz. 125/, nie jest organem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Artykuł 1 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, że do likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej i spółdzielni, które powstały w wyniku przekształcenia się tej Spółdzielni po dniu 31 sierpnia 1989 r., jeżeli te spółdzielnie przejęły w całości lub w części majątek RSW, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./ w zakresie nie uregulowanym odmiennie przepisami ustawy. Generalne odesłanie do przepisów prawa spółdzielczego obejmuje całe postępowanie likwidacyjne i podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Dotyczy to więc także podstawowych rozstrzygnięć w zakresie przekazania wydawnictw oraz innych jednostek organizacyjnych Spółdzielni i ich wyodrębnionych części spółdzielniom pracy założonym przez co najmniej połowę pracowników tych jednostek w celu kontynuowania ich działalności /art. 5 ust. 1 /, jak również - w myśl art. 6 ust. 1 omawianej ustawy sprzedaży tych składników majątkowych według zasad określonych w art. 4 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości /Dz.U. nr 6 poz. 36 ze zm./.
Jest oczywiste, że przepisy prawa spółdzielczego nie dopuszczają możliwości wydawania w toku postępowania likwidacyjnego rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych. Chodzi tu o przepisy działu XII, zawarte w art. 113-129 prawa spółdzielczego, przy czym brak możliwości wydawania decyzji dotyczy zarówno likwidatora, jak i organów spółdzielni /na przykład zarządu lub walnego zgromadzenia - art. 116 prawa spółdzielczego/. Już z tej przyczyny Komisji Likwidacyjnej, powołanej na podstawie przepisów omawianej ustawy z dnia 22 marca 1990 r., nie można uznać za organ powołany z mocy ustawy do wydawania decyzji administracyjnych. Komisja Likwidacyjna jest wprawdzie organem powołanym przez Prezesa Rady Ministrów /art. 3 ust. 1 tej ustawy/, ale w okresie postępowania likwidacyjnego wykonuje uprawnienia i obowiązki organów statutowych zlikwidowanej Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej /art. 3 ust. 4/. Rozstrzygnięcia organów statutowych tej Spółdzielni, jak i każdej spółdzielni, podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego /na przykład art. 33 i 42 prawa spółdzielczego/. Takiemu samemu zaskarżeniu podlegają rozstrzygnięcia Komisji Likwidacyjnej, skoro z dniem jej powołania ulegają rozwiązaniu organy statutowe RSW oraz wygasają udzielone przez nie pełnomocnictwa /art. 2 powyższej ustawy/, a Komisja wykonuje w toku postępowania likwidacyjnego uprawnienia tych organów.
Jak wynika z powyższych rozważań, Komisja Likwidacyjna, pełniąca obowiązki i zadania likwidatora, nie jest organem powołanym do wydawania decyzji administracyjnych, a jej rozstrzygnięcia, stosownie do art. 196 par. 2 Kpa, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przesądza to w sensie negatywnym o dopuszczalności skargi i w konsekwencji o jej odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa.