Uzasadnienie
Decyzją nr (...) z dnia 4 marca 1999 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na przepis art. 105 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika Elżbiety i Bolesława małżonków S. "na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...)" umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji podał, że wnoszący zażalenie złożyli w dniu 25 kwietnia 1995 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) wniosek o wstrzymanie działalności Zakładu Kamieniarskiego przy ul. A. Wniosek ten nie został uwzględniony gdyż dokonana kontrola oraz pomiary wykazały, że Zakład Kamieniarski nie przekracza emisji dopuszczalnego poziomu hałasu, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Poza tym, zdaniem organu, wnoszący zażalenie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wstrzymanie działalności Zakładu Kamieniarskiego.
Jeżeli przy tym uwzględnić, że o podjętych czynnościach i ustaleniach zainteresowani zostali powiadomieni pismami z dnia 19 maja i 14 czerwca 1995 r., to w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie toczy się postępowanie administracyjne, a wniesione przez nich w trybie art. 37 Kpa zażalenie jest bezpodstawne, co uzasadnia umorzenie postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik Elżbiety i Bolesława małżonków S. zakwestionował stanowisko organów, że nie mieli przymiotu stron postępowania administracyjnego, powołał się na prowadzoną korespondencję z organem I instancji oraz popełnione uchybienia w toku prowadzenia tego postępowania. Według twierdzeń zawartych w skardze, organ I instancji powinien wydać decyzję /nawet negatywną/ w sprawie wstrzymania działalności Zakładu Kamieniarskiego, w przeciwnym razie stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podane przez skarżących. Sąd, nie będąc związanym granicami skargi, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z urzędu wziął pod uwagę zachodzącą w sprawie nieważność zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej.
Zaskarżoną decyzję wydano w wyniku wniesienia przez skarżących zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa na bezczynność organu I instancji /Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska/ w sprawie rozpatrzenia ich wniosku o wstrzymanie działalności Zakładu Kamieniarskiego. Wniesienie zażalenia zgodnie z art. 37 par. 1 Kpa jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na bezczynność organu na podstawie art. 17 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 par. 1 Kpa, nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 i następnych Kpa. Innymi słowy, do zażalenia rozpatrywanego w trybie art. 37 par. 1 Kpa nie mają zastosowania przepisy art. 141-144 Kpa /łącznie z terminami, wnoszeniem środków odwoławczych itp./.
Skoro tak, to należy odpowiedzieć na pytanie, w jakim trybie organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie wniesione na podstawie art. 37 par. 1 Kpa oraz jaką formę przybiera stanowisko zajęte przez ten organ przy rozpatrywaniu omawianego zażalenia.
Udzielając odpowiedzi na to pytanie, nie można pominąć podstawowej kwestii, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa jest jedynie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Ta podstawowa kwestia zatem ma istotne znaczenie zarówno dla oceny charakteru, jak i formy stanowiska, które ma zająć organ wyższego stopnia. Wreszcie nie powinno ulegać wątpliwości, że stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w trybie art. 37 par. 1 Kpa ma charakter wpadkowy /incydentalny/ i nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Z tego względu nie może przybrać formy decyzji administracyjnej /w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa/, skoro nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej.
Z tych względów uzasadniony jest pogląd, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone na podstawie art. 37 par. 1 Kpa powinno mieć formę postanowienia. Jeśli przy tym dodać, że brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu o dopuszczalności zaskarżenia tego postanowienia, oznacza to, iż stronie nie przysługuje prawo podważania tego stanowiska /postanowienia/ w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu /gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 par. 1 Kpa/ i w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu może ewentualnie podważać stanowisko organu zajęte w trybie art. 37 par. 1 Kpa.
Nie do obrony byłby pogląd przeciwny, że stanowisko /odpowiedź/ organu, zajęte w wyniku rozpatrzenia zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa, ma przybrać formę decyzji administracyjnej. Wprawdzie pogląd taki został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1983 r. SA/Lu 172/83 /Orzecznictwo Sądów Powszechnych i Komisji Arbitrażowych 1985 nr 7-8 poz. 125/, jednak został on wydany przed dniem wejścia w życie powoływanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pod rządem nieobowiązującego już art. 216 Kpa. Należy zauważyć, że rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a złożenie zażalenia jest jedynie warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność.
Niezależnie od tego brak jest podstawy materialnoprawnej do działania organu w formie decyzji. Należy dodać, że również w zaskarżonej decyzji nie został powołany jakikolwiek przepis prawa materialnego.
(...) W niniejszej sprawie skarżący mogli, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 par. 1 Kpa /i to niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia na to zażalenie/, wystąpić ze skargą na bezczynność organu. Otwartą kwestią oczywiście jest to, czy w postępowaniu ze skargi na bezczynność skarżący wykażą fakt bezczynności organu, a także - czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przez uprawniony podmiot /stronę postępowania/ i czy skarżącym przysługuje przymiot strony. W niniejszym postępowaniu jednak sąd nie był władny badać tych kwestii i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Reasumując, stwierdzić należy:
- - po pierwsze, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne,
- - po drugie, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone na podstawie art. 37 par. 1 Kpa ma charakter wypadkowy /incydentalny/ i powinno być wydane w formie postanowienia,
- - po trzecie, na takie postanowienie organu wyższego stopnia stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia,
- - po czwarte, niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść do sądu skargę na bezczynność organu /gdyż spełnia warunek formalny określony w art. 37 par. 1 Kpa/ i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 par. 1 Kpa.
W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona z przyczyn formalnych, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec czego należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz orzec o kosztach w myśl jej art. 55.