Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 stycznia 1992 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. na podstawie art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, odmówiono Mieczysławowi K. zatwierdzenia projektu technicznego i wydania pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego przy ul. Ż. nr 42 w O. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że według przedstawionej przez inwestora dokumentacji technicznej powierzchnia całkowita budynku mieszkalnego jednorodzinnego po rozbudowie wyniosłaby około 460 m2, co jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w par. 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/. W myśl tego przepisu powierzchnia całkowita domu jednorodzinnego nie może przekraczać 220 m2, a w razie konieczności przeznaczenia części mieszkania w takim domu na wykonywanie pracy zawodowej przez właściciela, jego dzieci lub rodziców - 270 m2.
Od decyzji tej wniósł odwołanie Mieczysław K., domagając się jej uchylenia, ponieważ projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego, w którym mieszkają obecnie dwie rodziny na dwóch poziomach mieszkalnych /parter i pierwsze piętro/, przez zbudowanie poddasza przeznaczonego na pracownię projektową nie naruszy przepisów prawa budowlanego. Prawo budowlane bowiem nie przewiduje żadnych ograniczeń w zakresie powierzchni całkowitej domu mieszkalnego, który po rozbudowie służyłby do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych dwóch rodzin, to jest rodziny inwestora i rodziny jego syna, oraz zapewniałby inwestorowi wykonywanie pracy zawodowej we własnym domu.
Wojewoda O-ki decyzją z dnia 13 marca 1992 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opracowany przez inwestora projekt techniczny rozbudowy domu mieszkalnego przy ul. Ż nr 42 w O. nie odpowiada wymaganiom par. 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/, który określa dopuszczalną powierzchnię całkowitą domu jednorodzinnego. Równocześnie organ ten powołuje się na wcześniej udzieloną inwestorowi pisemną informację, zgodnie z którą skarżący mógłby się ubiegać o pozwolenie na rozbudowę domu jednorodzinnego pod warunkiem ustanowienia współwłasności nieruchomości dla syna oraz zmiany projektu rozbudowy domu, którego powierzchnia całkowita nie przekraczałaby 400 m2.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Mieczysław K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej z prawem. Skarżący w szczególności zarzuca, że odmawiając mu udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, organy nie uwzględniały tego, iż w wyniku rozbudowy budynek utraciłby charakter budynku jednorodzinnego, stałby się zaś budynkiem o dwóch lub więcej lokalach mieszkalnych. Prawo budowlane natomiast nie zawiera żadnych ograniczeń co do takiej rozbudowy domu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda O-ki wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że organy orzekające w sprawie były zobowiązane również do stosowania przepisów prawa lokalowego w zakresie regulującym dopuszczalną wielkość budowanych domów mieszkalnych, co wynika z ukształtowanego już w orzecznictwie poglądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie udzieliły pełnej odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy w świetle obowiązującego prawa materialnego istotnie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. Ż. nr 42 w O. przez wydanie mu pozwolenia na rozbudowę w takim zakresie, aby w jej wyniku powstał mały dom mieszkalny.
Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Sądu na decyzję organu drugiej instancji skarżący podnosi, iż przez zamierzoną rozbudowę domu jednorodzinnego chce doprowadzić do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swojej rodziny i rodziny syna oraz urządzić pracownię projektowa. Według załączonego do akt projektu technicznego powierzchnia całkowita budynku dwurodzinnego po rozbudowie wyniosłaby około 460 m2.
W świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, a także aktów wykonawczych do tych ustaw, nie ma zasadniczych przeszkód w realizacji przez inwestora posiadającego dom jednorodzinny jego rozbudowy w takim zakresie, aby w jej wyniku powstał mały dom mieszkalny, odpowiadający warunkom określonym w art. 3 ust. 2 prawa lokalowego i w par. 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/. Podobny pogląd, przy zbliżonym stanie faktycznym, wyraził sąd administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1984 r. SA/Wr 144/84. Powoływany zatem w odpowiedzi na skargę pogląd wyrażony w wyroku sądu administracyjnego z dnia 7 października 1986 r. / SA/Gd 595/86/, w sprawie, w której organy administracji odmówiły udzielenia pozwolenia na dalszą rozbudowę małego domu mieszkalnego, którego powierzchnia całkowita przekraczała już 400 m2, nie mógł być wskazówką dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na przebudowę domu jednorodzinnego na mały dom mieszkalny w szczególności nie może być to, że dom znajduje się na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa jednorodzinnego, chyba że plan ten w tym zakresie zawiera wyraźne ograniczenia (...).
Należy natomiast podnieść, że gdyby przeprojektowanie budynku miało doprowadzić do zasadniczego naruszenia formy architektonicznej czy też podwyższenia budynku, to organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do uwzględnienia ograniczeń wypływających z art. 4 i 5 prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/.
Można natomiast stwierdzić, że przepis art. 3 ust. 2 prawa lokalowego nie wymaga, wbrew stanowisku organu nadzoru budowlanego, ustanowienia współwłasności różnych osób do małego domu mieszkalnego lub ustanowienia odrębnej własności lokali jako warunku udzielenia pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na mały dom mieszkalny. W myśl tego przepisu małym domem mieszkalnym jest budynek obejmujący samodzielne lokale mieszkalne, których własność została lub może zostać wyodrębniona, a więc także w przyszłości, na rzecz różnych osób.
W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji nie zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Wskazane wyżej braki, świadczące o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie dają możliwości pełnego jej rozpatrzenia na tle przepisów prawa materialnego ani oceny decyzji przez Sąd pod kątem zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, 77 par. 1 i art. 80 Kpa i odnoszą się do decyzji organów obu instancji. Miały one istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa - należało orzec jak w sentencji wyroku.