Uzasadnienie
Orzeczeniem nr G-3.1-8224.d/5/88/K z dnia 16 listopada 1988 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37 ze zm./, orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości pod nazwą hipoteczną "Willa pałacowa M." o powierzchni 22.247 m2, położonej w W. przy ul. M. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zostało ono wydane na wniosek Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W., domagającego się uregulowania stanu prawnego opisanej wyżej nieruchomości. Na terenie nieruchomości znajduje się pałac objęty ochroną konserwatorską wraz z częścią gospodarczą i przyległym parkiem. Budynek pałacowy jest wpisany do rejestru zabytków. Nieruchomość była od 1946 r. do chwili obecnej w faktycznym nieprzerwanym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, które prowadziły prace zabezpieczające obiekt przed zniszczeniem i ponosiły nakłady finansowe na ten cel. Powyższy stan pozwala uznać, że osoby uprawnione utraciły władanie omawianą nieruchomością w okresie od dnia 31 grudnia 1954 r. oraz że pozostaje ona w faktycznym nieprzerwanym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, co zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. "b" powołanej na wstępie ustawy daje podstawę do stwierdzenia przejścia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Stwierdzono, że orzeczenie powyższe jest ostateczne.
Na orzeczenie to skargę z dnia 2 kwietnia 1990 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Barbara Róża de K. H., córka Stefana Kazimierza i Róży z B. małżonków G., załączając do skargi zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w W., z którego wynika, że właścicielem opisanej na wstępie nieruchomości był jej ojciec, Stefan Kazimierz G. Z dalszych dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, że Stefan Kazimierz Ł.-G. zmarł w dniu 26 września 1981 r. w Wielkiej Brytanii, a córkami jego są skarżąca i Hanna Maria G. Skarżąca stwierdziła, iż orzeczenie to zostało jej doręczone w dniu 20 kwietnia 1990 r., sprawa została rozpoznana bez udziału jej i siostry, a więc z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podała, że zaskarżone orzeczenie jest nieważne, zostało bowiem wydane z powołaniem się na stalinowskie i niemoralne prawo, jakim jest ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. Stefan Kazimierz G. utracił władanie sporną nieruchomością bez własnej winy, albowiem opuścił kraj w obawie przed prześladowaniami i aresztowaniem. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy powołanej w decyzji ma zastosowanie do mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego. Tymczasem z materiału dowodowego zdaje się wynikać, że jednostkom tym przysługiwało prawo użytkowania spornej nieruchomości. Ponadto zaskarżone orzeczenie jest nieważne, ponieważ skarżąca i jej siostra, będące stronami w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa, bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu ani osobiście, ani też przez pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z tego powodu, że orzeczenia wydawane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. "b" powołanej w decyzji ustawy nie są decyzjami administracyjnymi, wydawanymi w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa bowiem ma charakter aktu o nacjonalizacji nieruchomości objętych jej działaniem, co wynika z jej art. 9 ust. 2, który mówi o orzeczeniu stwierdzającym przejście nieruchomości na własność Państwa. Powyższe stwierdzenie implikuje, iż skarga na nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna, aczkolwiek orzeczenie to jest ostateczne. Orzeczenie to może być ewentualnie skarżone przez strony w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi.
W replice na odpowiedź na skargę podniesiono, że niesporne pomiędzy stronami jest tylko to, iż zaskarżone orzeczenie jest ostateczne, jednakże, zdaniem skarżącej, orzeczenie to ma przymiot decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z treścią wniosku Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W., zawartego w odpowiedzi na skargę, rzeczą sądu administracyjnego jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy sprawa podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 198 Kpa przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być decyzja ostateczna. Wyjaśnienia więc wymaga kwestia, czy zaskarżone orzeczenie z dnia 16 listopada 1988 r. ma znamiona decyzji administracyjnej, a jeśli tak, to czy orzeczenie to jest ostateczne.
Rozważając pierwszą z tych kwestii, wypada zauważyć, iż przepis prawa materialnego, według którego wydano badane rozstrzygnięcie, zawarty został w ustawie z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/. W dniu wejścia w życie tej ustawy - w sferze prawa procesowego - obowiązywały przepisy poprzedzające kodeks postępowania administracyjnego, to jest rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. R.P. nr 36 poz. 341/. Okoliczność ta sprawia, iż charakter prawny zaskarżonego orzeczenia musi być oceniany w świetle przepisów tego rozporządzenia Prezydenta R.P.
Decyzjom administracyjnym został poświęcony rozdział XII wyżej wskazanego rozporządzenia Prezydenta. Zawarty na wstępie tego rozdziału art. 72 ust. 1 stanowi: "W toku postępowania władza wydaje decyzje /orzeczenia i zarządzenia/ tak często, jak tego zajdzie potrzeba". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż sam prawodawca dokonał podziału decyzji administracyjnych na orzeczenia i zarządzenia. Zgodnie z treścią komentarza J. Pokrzywnickiego do postępowania administracyjnego z 1928 r. /wyd. Gospodarcze Zrzeszenie Samorządu Terytorialnego, Warszawa 1948, str. 185/ "orzeczenia" są to akty o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzające jedynie istnienie lub nieistnienie pewnego stosunku prawnego ex tunc, natomiast "zarządzenia" są to akty o charakterze konstytutywnym.
W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżone orzeczenie, stwierdzające fakt przejścia na własność Państwa z mocy samego prawa nieruchomości pn. "Willa pałacowa M." na podstawie art. 9 powołanej ustawy, ma charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /decyzji o charakterze deklaratoryjnym/.
Oceniając, czy orzeczenie to jest ostateczne, trzeba mieć na względzie następujące okoliczności:
W myśl art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. organem właściwym do wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod zarządem państwowym, a także "innego mienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tej ustawy, był resortowo właściwy minister. Z faktu, iż orzeczenia wydawane były przez ministrów, a więc organy naczelne, wynikał ten skutek, iż orzeczenia te były ostateczne. Wszelako stan ten uległ zmianie w związku z decentralizacją uprawnień organów administracji państwowej, która miała miejsce w 1974 na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia /Dz.U. nr 22 poz. 131/. Rozporządzenie to bowiem na mocy par. 1 pkt 11 lit. "b" spowodowało przejście kompetencji do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym z ministrów na terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej. Następnie zaś, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185/, według art. 138 ust. 1 tej ustawy uprawnienia te zostały przeniesione na organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej. Należy mieć przy tym na względzie fakt, że to przekazanie kompetencji miało miejsce już pod rządami kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 15 ustanowił zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konstatacja tego faktu powoduje, iż orzeczenia organów stopnia wojewódzkiego w sprawach uregulowanych w omawianej ustawie z 1958 r. są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w pierwszej instancji; skoro tak, to nie mają one przymiotu rozstrzygnięć ostatecznych, a w konsekwencji nie przysługuje na nie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /chyba że skargę wnosi prokurator/.
W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga na orzeczenie organu stopnia wojewódzkiego została wniesiona przez spadkobiercę byłego właściciela nieruchomości, a nie przez prokuratora, należało uznać niedopuszczalność tej skargi z powodu niewyczerpania przez stronę toku instancji i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 6 w związku z art. 204 par. 1 Kpa.
Wniesienie skargi przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło w tej sprawie bez wyczerpania toku instancji wskutek błędnego stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie jest ostateczne. W tym stanie rzeczy skarga Barbary Róży de K.H. jest w istocie odwołaniem od orzeczenia organu I instancji i powinna zostać przesłana przez ten organ właściwemu ministrowi zgodnie z art. 133 Kpa.