Uzasadnienie
Decyzją Architekta Miejskiego w J. z dnia 2 stycznia 1986 r. udzielono Marii i Janowi L. pozwolenia na budowę przechowalni owoców i zbiornika na ścieki na działce położonej w J. przy ul. Ż. nr 91/2 ze wskazaniem, że budynek przechowalni o wymiarach 16,56 x 11,92 należy usytuować w odległości 6 m od granicy południowej, 5,5 m od granicy zachodniej i 5 m od granicy północnej, zbiornik zaś wykonać jako bezodpływowy w odległości 7,5 m od granic parceli.
Pozwolenie na budowę było poprzedzone decyzją z dnia 6 lutego 1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia 23 listopada 1987 r. Główny Architekt Wojewódzki w K. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Architekta Miejskiego w J. z dnia 2 stycznia 1986 r. zezwalającej na budowę ze względu na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności tej decyzji w związku ze zlokalizowaniem inwestycji niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 28 listopada 1987 r. ten sam organ stopnia wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji z dnia 2 stycznia 1986 r. z uzasadnieniem, że przy rozpatrywaniu sprawy wskutek interwencji prokuratora stwierdzono naruszenie art. 3 prawa budowlanego. Teren, na którym została zlokalizowana inwestycja, jest według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego w dniu 24 kwietnia 1981 r., przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto, według opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 grudnia 1986 r., przy projektowanej przechowalni owoców powinna być zachowana strefa ochronna 15 m. Dlatego inwestycja ta ograniczy możliwość korzystania z sąsiedniej działki Janiny i Jana G., a szczególnie możliwość zabudowy tej działki.
Postanowieniem z dnia 2 lutego 1988 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że odwołanie Jana L. od powyższej decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 28 listopada 1987 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, i pozostawił je bez rozpoznania. Następnie ten sam organ decyzją z dnia 2 lutego 1988 nr PIO/053-K-22/88 umorzył postępowanie w sprawie zażalenia Jana L. z dnia 1 grudnia 1987 r. na postanowienie organu stopnia wojewódzkiego z dnia 23 listopada 1987 r., wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji z dnia 2 stycznia 1986 r., zezwalającej na budowę. W uzasadnieniu swej decyzji Minister uznał bezprzedmiotowość postępowania, skoro organ stopnia wojewódzkiego stwierdził nieważność tej decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Jan L. zarzuca, że wbrew ustaleniom tego organu wniósł w terminie odwołanie od decyzji z dnia 28 listopada 1987 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Podkreśla też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wszczęto wówczas, gdy inwestycja była wykonana i oddana do eksploatacji. Wstrzymanie więc wykonania pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu administracyjnym organy wydają decyzje i postanowienia. Według art. 104 par. 2 Kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać między innymi na umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 Kpa bowiem przewiduje w takim wypadku wydanie decyzji. Postanowienia natomiast nie rozstrzygają o istocie sprawy /od tej zasady przewidziane są wyjątki/, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania / wpadkowych/. Powoduje to występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. Obowiązują również inne zasady wzruszania ostatecznej decyzji niż postanowienia. Na przykład skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje tylko od decyzji.
Zarówno postanowienie, jak i decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzygną o istocie sprawy. Jednak gdy decyzja o umorzeniu postępowania nie powoduje takiego skutku. Chodzi tu przy tym o zakończenie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.
Występowanie wskazanych wyżej różnic pomiędzy decyzją /w tym także decyzją o umorzeniu postępowania/ a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powinno zapaść postanowienie. Tak więc art. 105 Kpa nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia.
Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie /wyrok z dnia 10 czerwca 1983 r. I SA 217/83 - ONSA 1983 poz. 41/, wydanie decyzji, w sytuacji gdy przepisy przewidują inny sposób rozstrzygnięcia, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
Jeżeli traci byt prawny decyzja administracyjna wydana w określonej sprawie /na przykład decyzja zezwalająca na budowę/, to konsekwencją tego jest utrata bytu prawnego zapadłych w tej sprawie postanowień /w niniejszej sprawie - postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na budowę/, bez potrzeby ich wzruszania w jakimkolwiek trybie. Należy przy tym podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego inaczej niż w odniesieniu do decyzji nie przewidują stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia, choćby stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro więc postanowienie z dnia 23 listopada 1987 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na budowę utraciło byt prawny, organ drugiej instancji powinien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, który z mocy art. 144 tego kodeksu ma zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym.