Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr G-3.2-8221/632/9/89/AN z dnia 15 maja 1989 r., po dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy z powołaniem się na art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./, utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem Lucyny S. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia 19 stycznia 1989 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S. nr 61. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdził, że organ administracji I instancji dokonał ustaleń zleconych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 1987 r. odnośnie do ewentualnego przeznaczenia działki przed dniem 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Z poczynionych w tym zakresie ustaleń wynika, że nieruchomość przy ul. S. nr 61 w okresie okupacji znajdowała się w obrębie getta, a cała znajdująca się na niej zabudowa została wyburzona. Do dnia 21 listopada 1945 na nieruchomości tej znajdowały się tylko gruzy. W okresie przedwojennym cały rejon położenia działki, ograniczony ówczesnymi ulicami S., N., W. i S., charakteryzował się zwartą, wielorodzinną, wysoką zabudową czynszową. Wynika to z plansz hipotecznych pochodzących z lat trzydziestych. Z przeprowadzonej zaś w listopadzie 1948 r. rejestracji nieruchomości wynika, że na nieruchomościach sąsiednich znajdowały się stosy gruzów, a przed zburzeniem duże kamienice, o powierzchniach przekraczających 400 m2. Wskazuje to, że także sporna działka musiała mieć taką zabudowę. Także w okresie do 21 listopada 1945 r. teren ten, w tym i sporna działka, był przeznaczony w projekcie odbudowy Warszawy pod budownictwo mieszkaniowe z zabudową luźną i grupową, domami o siedmiu kondygnacjach. Opracowania urbanistyczne dzielnicy M. nie przewidywały możliwości budowy na jej terenie domów indywidualnych. Całkowite zniszczenie zabudowy na tym terenie w okresie okupacji i istniejące zwały gruzów aż do momentu odgruzowania pod budownictwo osiedla M. "uczyniły faktycznie niemożliwym władanie położonymi tam nieruchomościami przez ich ówczesnych właścicieli. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Lucyna S. spełniała obie wymienione przez sąd administracyjny przesłanki, dające podstawę z mocy art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do uzyskania odszkodowania".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Lucyna S., Andrzej M., Jolanta G., Krystyna K. i Małgorzata K.-B. zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niezgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1987 r. W szczególności skarżący zakwestionowali jako zupełnie dowolne, gdyż nie udowodnione, ustalenie organów obu instancji w kwestii niedopuszczalności przeznaczenia nieruchomości przy ul. S. nr 61 w okresie przed 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz błędną interpretację pojęcia "faktycznej możliwości władania nieruchomością".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 209 Kpa oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 listopada 1987 r. związane były zarówno organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak i Sąd przy ocenie legalności wydanych w tym postępowaniu decyzji.
W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w okresie do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, to jest do dnia 21 listopada 1945 r., była faktyczna możliwość przeznaczenia działki skarżących przy ul. S. nr 61 pod budownictwo jednorodzinne. Sąd natomiast uznał za niedostatecznie wyjaśnioną w postępowaniu administracyjnym kwestię prawnej możliwości zabudowy domem jednorodzinnym tej działki w okresie do dnia 21 listopada 1945 r. Sąd uznał ponadto za niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia co do daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, wyrażając jednocześnie pogląd, iż przepis art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ wymaga do realizacji wynikających z niego skutków prawnych wykazania się przez byłych właścicieli nie faktycznym władaniem nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 r., lecz tylko potencjalną możliwością takiego władania. Taka zaś możliwość, w ocenie Sądu, ustała z chwilą podjęcia prac przy budowie osiedla "M.W.". Ponieważ pod budowę tego osiedla działka skarżących została przeznaczona decyzją z dnia 6 lutego 1960 r., to - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, iż prace budowlane podjęto po tej dacie. Sąd uznał za nie udowodnione, że skarżący byli pozbawieni faktycznej możliwości władania działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Dokonując kontroli zaskarżonej obecnie decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, w tym również z dyspozycją art. 209 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi, iż decyzja ta nie znajduje podstaw w dokonanych ustaleniach, faktycznych i wobec tego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, a ponadto jest rezultatem błędnej interpretacji art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Nie można bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, zaakceptowanego w decyzji organu odwoławczego, że nieruchomość przy ul. S. nr 61, zarówno w okresie przed 21 listopada 1945 r., jak i po tej dacie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Dla tak kategorycznych ustaleń, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w żadnym wypadku nie mogła być decydująca opinia Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego z dnia 30 lipca 1988 r., powołana przez organ I instancji. Opinia ta sprowadza się w swej istocie do arbitralnych stwierdzeń, że w okresie przed 26 października 1945 r. działka przy ul. S. nr 61 była zabudowana budynkami wielorodzinnymi w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów, a po wejściu w życie cytowanego wcześniej dekretu z dnia 26 października 1945 r. została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, które było realizowane w latach 1950 - 1955 jako osiedle "M.Z.".
Tego rodzaju pismo nie jest opinią w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa; co najwyżej jest dokumentem urzędowym, stanowiącym w myśl art. 76 par. 1 Kpa dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ze względu jednak na to, że pismo to nie zostało poparte konkretnymi dowodami w rozumieniu art. 75 Kpa, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ani ich prawnej oceny.
Nie można także uznać za wystarczające dla dokonania ustaleń co do przeznaczenia działki skarżących w okresie do 21 listopada 1945 r. pod budownictwo wysokie - jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - wyłącznie domniemania faktycznego, mającego wynikać z dużej ilości gruzów znajdujących się w 1995 r. w tym rejonie, zwłaszcza na działkach sąsiednich. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia prawnej możliwości zabudowy działki w okresie do 21 listopada 1945 r. domem jednorodzinnym jest, co wynika z jej istoty, zagadnieniem prawnym, a nie faktycznym. Dlatego jej wyjaśnienie na potrzeby niniejszej sprawy wymagało ustalenia, co w zakresie zabudowy tego terenu i omawianej działki stanowiło obowiązujące do 21 listopada 1945 r. prawo budowlane, w tym między innymi plan zabudowy. Temu obowiązkowi zaskarżona decyzja nie czyni zadość z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 90 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sytuacji prawnej działki skarżących w zakresie dopuszczalnej na niej w okresie do 21 listopada 1945 r. zabudowy nie wyjaśnia także powołana przez organ odwoławczy informacja zawarta w piśmie Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 6 listopada 1988 r. na uzasadnienie niedopuszczalności indywidualnej zabudowy tego terenu powołany został w niej art. 1 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju /Dz.U. nr 16 poz. 109 ze zm./, co dla kwestii dozwolonej zabudowy działki w okresie do dnia 21 listopada 1945 r. nie mogło mieć żadnego znaczenia, zwłaszcza że z pisma tego wynika, iż do dnia 20 lipca 1956 r. nie było żadnego planu zabudowy miasta poza koncepcją budowy osiedla mieszkaniowego w dzielnicy M. Nie została także wyjaśniona w sposób wystarczający do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy druga z koniecznych do tego przesłanek, a mianowicie kwestia daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, zawarte w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy, jest w zasadzie tożsame z faktycznym władaniem rzeczą, będącym składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 Kc. Jednakże ze względu na cel art. 90 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., którym jest przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, przepis ten może dotyczyć wyłącznie posiadaczy, którym do czasu przejęcia nieruchomości przez Państwo przysługiwało prawo własności nieruchomości i którzy do dnia 5 kwietnia 1958 r. nie zostali pozbawieni możliwości władania tą nieruchomością. Należy wyprowadzić wniosek, że do poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, wymienionych w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy, odnosi się zasada, że władztwo faktyczne nad rzeczą wykonuje się tylko przez efektywne z niej korzystanie, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą nie czynił z niej użytku. Takie pojmowanie wykonywania władztwa nad nieruchomością dla uzyskania skutków przewidzianych w art. 90 tej ustawy znajduje oczywiste wsparcie w użytym w ust. 2 tego artykułu sformułowaniu faktycznej "możliwości" władania nieruchomością.
W konsekwencji tego dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni mają uprawnienie do odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, nie jest wymagane pozytywne wykazanie, że mogli oni korzystać z nieruchomości, lecz że takiej możliwości, w sensie faktycznego władztwa, zostali pozbawieni.
Wspomniana w zaskarżonej decyzji znaczna ilość gruzu na działce jako wyłączna przeszkoda mająca wyłączyć możliwość faktycznego władania przez skarżących nieruchomością, w kontekście ustaleń co do wielkości budowli przed 1945 r. i pozostałych po nich gruzów jedynie na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżących, z jednoczesnym poprzestaniem na domniemaniu faktycznym w odniesieniu do ich nieruchomości, co miało potwierdzić podobny stan na działce skarżących, czyni dokonane w tym zakresie ustalenia dowolnymi i nie przekonującymi. Dodatkowo trzeba uwzględnić fakt, iż teren, na którym położona jest sporna działka, został zajęty pod budowę osiedla "M." dopiero w 1960 r.
Należy przy tym mieć na względzie, że treść art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ jednoznacznie wskazuje na intencje przejęcia na własność Państwa nieruchomości objętych tym aktem za odszkodowaniem. Dlatego w sprawie o odszkodowanie z tytułu takiego przejęcia na organie orzekającym w ramach dyspozycji art. 90 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ciąży bezwzględny obowiązek nie budzącego wątpliwości wykazania ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych do przewidzianego w tych przepisach odszkodowania.
Wymaganiom takim zaskarżona decyzja nie czyni zadość, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa był zobligowany do jej uchylenia, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania w myśl art. 208 Kpa.