Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Bolesława P. i Marianny G. od decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego w Łodzi z dnia 18 marca 1987 r. nr IV W-W-V-N/8221/37/87 o wywłaszczeniu części nieruchomości rolnej za odszkodowaniem, decyzją z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr G. III-8221-2/26/87 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, że argumenty odwołania zmierzają do wykazania, iż wywłaszczona część nieruchomości utraciła swój rolniczy charakter przez przeznaczenie jej w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne, a tym samym odszkodowanie powinno być ustalone w wysokości przyjętej dla nieruchomości nie stanowiących gospodarstwa rolnego. Jednakże odwołanie to nie może być uwzględnione z braku podstaw prawnych. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone na podstawie opinii biegłego, opracowanej zgodnie z przepisami par. 5 uchwały nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane - położone na terenie województwa łódzkiego /Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 1986 Nr 1 poz. 2/. Odszkodowanie ustalone na podstawie przepisów uchwały zostało podwyższone o 50 procent z tytułu położenia gruntów w mieście i wynosi 162 zł za m2. Ta cena została przyjęta jako korzystniejsza dla wywłaszczonych gruntów, jest bowiem wyższa niż cena płacona w obrocie nieruchomościami rolnymi na terenie miasta Łodzi. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co zostało stwierdzone w decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 listopada 1986 r. nr A. AU I/8331/LM-100/1548/86 o ustaleniu lokalizacji, nie przesądza o utracie dotychczasowego charakteru nieruchomości. Dla ustalenia charakteru gruntów ma znaczenie wyłącznie sposób ich sklasyfikowania w dokumencie urzędowym, to jest w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w myśl dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 6 poz. 32/. Grunty spornej nieruchomości zostały określone w ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny i łąki w klasie V. Biegły wykazał, iż określone przez niego odszkodowanie uwzględnia ceny obecnie kształtujące się w obrocie, toteż decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.
Na decyzję tę oraz decyzję organu I instancji Bolesław P. i Marianna G. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie w części dotyczącej wysokości należnego odszkodowania i o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucają, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji rażąco narusza prawo. Jest bowiem bezsporne, że prawomocną decyzją Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 listopada 1986 r. wywłaszczona działka wraz z innymi nieruchomościami została przeznaczona w planie realizacyjnym na cele budownictwa jednorodzinnego. Skarżący twierdzą, że stosownie do powoływanego przez nich kilkakrotnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /Dz.U. 1983 nr 19 poz. 86/ nieruchomość rolna utraciła ten charakter z chwilą objęcia jej planem realizacyjnym. Zdaniem skarżących, zapisy w ewidencji gruntów są bez prawnego znaczenia dla ustalenia odszkodowania.
Dyrektor Wydziału w swej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Dyrektora Wydziału, przepisy cytowanego rozporządzenia nie mogą mieć w sprawie znaczenia ze względu na odmienną treść art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Przepis ten, w zakresie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, odsyła do zasad ustalania odszkodowań określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego wprowadzając jednocześnie rozróżnienie na grunty rolne lub leśne oraz za inne grunty. "Analiza treści przepisów, dotyczących ustalania odszkodowania za grunt pozwala stwierdzić, że decydującym kryterium wysokości odszkodowania jest cel, na jaki grunt jest dotychczas wykorzystywany przez właściciela, a nie jak sugerują skarżący funkcja wyznaczona dla niego w planie zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Dyrektora, gdyby przyjąć argumentację skarżących, to przy wywłaszczaniu "występować by musiał tylko jeden rodzaj gruntów obligujących do ustalenia odszkodowania niezależnie od czynników je charakteryzujących". Wskazując, że uchwała nr XII/55/85 Rady Narodowej Miasta Łodzi, ustalająca zasady odszkodowania między innymi za wywłaszczone grunty, przewiduje w par. 5 odrębne odszkodowanie za grunty rolne i w par. 6 odrębne za inne grunty, stwierdza, że treść par. 5 uchwały oparta jest na podwójnym kryterium - charakteru gruntu i jego powierzchni. Przy łącznym obszarze wywłaszczonej części przekraczającej 0,5 ha należało zastosować stawki w nim określone, co też zostało wykazane w opinii biegłego, który podał, iż wywłaszczony grunt, stanowiący gospodarstwo rolne o powierzchni 0,7909 ha, w dalszym ciągu jest wykorzystywany na cele produkcji rolnej i tak też został wykazany w ewidencji gruntów jako grunt orny V klasy. Natomiast warunkiem zastosowania par. 6 uchwały jest "aby wywłaszczony grunt był zakwalifikowany w ewidencji gruntów jako działka budowlana o obszarze mniejszym niż 0,5 ha". Pozostałe argumenty odpowiedzi na skargę są w istocie powtórzeniem uzasadnienia decyzji.
Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik organu nie potrafił wyjaśnić, czy i kiedy właściwa Dzielnicowa Rada Narodowa podjęła uchwałę określającą granice gruntów, na których będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, przewidzianą w art. 16 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ uregulowała w nowy sposób kwestię zapewnienia działek budowlanych dla osób fizycznych, realizujących budownictwo mieszkaniowe na własne potrzeby. W jej art. 50 ust. 1 pkt 3 wyrażono expressis verbis dopuszczalność wywłaszczenia na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, a w art. 16 określono pojęcie skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, właściwość rady narodowej stopnia podstawowego do określenia granic gruntów, na których w okresie najbliższych 5 lat będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, procedurę tworzenia uchwały, zapewniającą zainteresowanym, a więc głównie właścicielom gruntów, możliwość składania uwag i wniosków do wyłożonego projektu uchwały.
W art. 16 ust. 4 tej ustawy jednak stwierdzono wyraźnie, że uchwała rady narodowej oraz podział gruntu na działki "stanowi podstawę nabycia przez Państwo własności oraz użytkowania wieczystego objętych nią nieruchomości w drodze umów lub wywłaszczania". Tak więc z woli ustawodawcy nabycie gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne wymaga szczególnej podstawy w postaci uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, określonej w art. 16 ust. 1 ustawy.
Wobec takiej regulacji prawnej, dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem należało ustalić, czy właściwa rada narodowa stopnia podstawowego, a więc Dzielnicowa Rada Narodowa w Łodzi, określiła w drodze uchwały granice gruntów, na których wnioskodawca wywłaszczenia zamierzał realizować budowę domów, i stworzyła w ten sposób prawną podstawę dla nabycia gruntów w drodze wywłaszczenia. W związku z tym, że pełnomocnik Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi nie potrafił udzielić w tej kwestii wyjaśnień, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ustaleń na podstawie posiadanych zbiorów Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego w Łodzi oraz informacji telefonicznej w redakcji tego Dziennika i stwierdził, że uchwała taka - będąca niewątpliwie aktem prawa miejscowego - nie została opublikowana. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, na mocy art. 206 Kpa, rozważył w pierwszym rzędzie, czy w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.
Na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi nr 2/86 z dnia 28 listopada 1986 r. o ustaleniu lokalizacji zespołu 300 budynków jednorodzinnych w Łodzi w osiedlu budownictwa jednorodzinnego Sąd stwierdził, że dotyczy ona budownictwa, które w świetle przepisów art. 16 omawianej ustawy należy do kategorii "skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego". Postępowanie o nabycie tej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 19 stycznia 1987 r., a więc pod rządami wymienionej ustawy. Z tego względu należało uznać, że warunkiem sine qua non decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było uprzednie podjęcie przez właściwą Dzielnicową Radę Narodową uchwały przewidzianej w art. 16 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż tylko taka uchwała stanowiłaby podstawę nabycia przez Państwo własności objętych nią nieruchomości w drodze umów lub wywłaszczenia.
Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne stwarza - w myśl art. 12 ust. 1 powyższej ustawy - możliwość podziału nieruchomości, nie daje natomiast podstawy do wywłaszczenia nieruchomości, gdy właściciel nie wyrazi zgody na jej zbycie po cenie zaoferowanej mu przez kandydata na nabywcę.
Skoro więc podstawę do wywłaszczenia nieruchomości na cele skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego może stanowić tylko uchwała podjęta przez właściwą radę narodową w trybie określonym w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją uchwała taka nie została podjęta, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa, z przyczyny bowiem określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa zostały one wydane bez podstawy prawnej.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako wydanych bez podstawy prawnej czyni zbędnym ustosunkowanie się do rozstrzygnięć tych decyzji w części dotyczących odszkodowania.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.