Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Krystyny Ł. od decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego w Łodzi z dnia 5 marca 1987 r. nr IV.W.IV.N.8221/38/87 o wywłaszczeniu części nieruchomości i odszkodowaniu, decyzją z dnia 25 maja 1987 r. nr G.III-8221-2/36/87 nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor Wydziału wskazał, że decyzją organu I instancji została wywłaszczona część nieruchomości o powierzchni 0,6076 ha z całości liczącej 1,4411 ha, położonej w Łodzi przy ul. S. nr 3 za odszkodowaniem w wysokości 984.312 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo jednorodzinne. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu podniesiono argument, że wywłaszczona nieruchomość utraciła swój rolny charakter w wyniku przeznaczenia jej w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne, toteż odszkodowanie powinno być ustalone w wysokości przyjętej dla nieruchomości nie stanowiących gospodarstwa rolnego. Odwołanie to nie mogło być uwzględnione, gdyż odszkodowanie zostało wyliczone przez biegłego zgodnie z par. 5 uchwały nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalenia cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa łódzkiego /Dz.Urz. Woj. Łódzkiego 1986 nr 1 poz. 2/. Biegły ustalił, że szacowany grunt o powierzchni 0,6076 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,4411 ha, zgodnie z przepisami w ewidencji gruntów stanowi grunt orny w klasie V i VI, a zatem mają do jego wyceny zastosowanie przepisy par. 5 tej uchwały. Spełnione są bowiem dwie przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie rolny charakter gruntów oraz przekroczenie normy obszarowej 0,5 ha. Odszkodowanie wyliczone zgodnie z tym przepisem zostało zwiększone o 50 procent i wyniosło 162 zł za 1 m2. Przed określeniem kwoty odszkodowania biegły zapoznał się z cenami płaconymi w wolnym obrocie nieruchomościami rolnymi w Łodzi i po stwierdzeniu, że są one zbliżone do ustalonej przez niego, przyjął do wyliczenia odszkodowania cenę 162 zł jako korzystniejszą dla wywłaszczanych. Okoliczność, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod spółdzielcze budownictwo jednorodzinne stwierdzone zostało w decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 listopada 1986 r. nr A.AU.I/8331/IM-100/1548/86 o ustaleniu lokalizacji, nie przesądza o utracie dotychczasowego charakteru nieruchomości. Dla ustalenia bowiem charakteru nieruchomości ma znaczenie wyłącznie sposób sklasyfikowania jej w dokumencie urzędowym, to jest w księdze ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w myśl dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 6 poz. 32/. Skoro grunty spornej nieruchomości zostały określone w ewidencji jako grunty orne w klasie V i VI, a biegły wykazał, iż określone przez niego odszkodowanie uwzględnia kształtujące się aktualnie ceny w obrocie gruntami, odwołanie nie mogło być uwzględnione.
Na decyzję tę oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji Krystyna Ś. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosła o ich uchylenie w części dotyczącej odszkodowania i przekazanie sprawy - w tym zakresie - do rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi podała, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rażąco narusza prawo", stosownie bowiem do powoływanych w toku postępowania wywłaszczeniowego przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /Dz.U. 1983 nr 19 poz. 86/ nieruchomość rolna utraciła ten charakter z chwilą objęcia jej planem realizacyjnym. Zdaniem skarżącej, zapisy w ewidencji gruntów są bez prawnego znaczenia dla ustalenia odszkodowania.
Dyrektor Wydziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty takie, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że nie neguje obowiązywania Przepisu cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów, uważa jednak, że nie może on mieć zastosowania w sprawie wobec odmiennej treści art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Stanowi on bowiem, że odszkodowanie za wywłaszczone grunty ustala się według zasad określonych przez radę narodową stopnia wojewódzkiego, wprowadzając jednocześnie podział na grunty rolne lub leśne oraz inne niż wymienione. Podział ten ma na celu uwzględnienie wszystkich aspektów składających się na charakter gruntów, rzutujących bezpośrednio na stawkę odszkodowania za 1 m2. Gdyby przyjąć interpretację skarżącej, to "występować by musiał tylko jeden rodzaj gruntów obligujących do ustalenia odszkodowania niezależnie od czynników je charakteryzujących". Natomiast analiza treści przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za grunt pozwala stwierdzić, że decydującym kryterium wysokości odszkodowania jest cel, na jaki grunt jest dotychczas wykorzystywany przez właściciela, a nie - jak sugeruje skarżąca - funkcja wyznaczona dla niego w planie zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem zastosowania par. 6 omawianej uchwały jest, aby wywłaszczony grunt byt zakwalifikowany w ewidencji gruntów jako działka budowlana o obszarze mniejszym niż 0,5 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ uregulowała w nowy sposób kwestię zapewnienia działek budowlanych dla osób fizycznych, realizujących budownictwo mieszkaniowe na własne potrzeby. W uzasadnieniu rządowego projektu tej ustawy /druk sejmowy nr 359/ stwierdzono między innymi: "W projekcie ustawy zakłada się, że budownictwo jednorodzinne może być realizowane nie tylko na terenach wyznaczonych przez terenowe organy administracji państwowej dla skoncentrowanej zabudowy. Podaż działek powinna kształtować się w sposób naturalny, nie powodujący napięć społecznych (...). Tak więc wyznaczenie granic gruntów, na których ma być realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, będzie następować głównie wówczas, gdy podaż działek oferowanych przez właścicieli nie będzie wystarczająca. W celu zachęcenia właścicieli do dokonywania podziałów nieruchomości na działki budowlane przewiduje się, że części nieruchomości przeznaczone pod budowę ulic będą przechodziły na własność państwa za odszkodowaniem".
Stosownie do tych motywów legislacyjnych, wyrażając expressis verbis w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dopuszczalność wywłaszczenia na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, w art. 16 określono pojęcie skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, właściwość rady narodowej stopnia podstawowego do określenia granic gruntów, na których w okresie najbliższych 5 lat będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, oraz procedurę tworzenia uchwały, zapewniającą zainteresowanym, a więc głównie właścicielom gruntów, możliwość składania uwag i wniosków do wyłożonego projektu uchwały. Natomiast w art. 16 ust. 4 tej ustawy stwierdzono wyraźnie, że uchwała rady narodowej oraz podział gruntu na działki "stanowi podstawę nabycia przez Państwo własności oraz użytkowania wieczystego objętych nią nieruchomości.
Tak więc z woli ustawodawcy nabycie gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne wymaga szczególnej podstawy w postaci uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego określonej w art. 16 ust. 1 ustawy.
Wobec takiej regulacji prawnej, dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem należało ustalić, czy właściwa rada narodowa stopnia podstawowego, a więc dzielnicowa rada narodowa, określiła w drodze uchwały granice gruntów, na których wnioskodawca wywłaszczenia - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych w Łodzi - zamierzała realizować budowę domów, i stworzyła w ten sposób prawną podstawę dla nabycia gruntów w drodze wywłaszczenia.
Ze względu na to, że pełnomocnik Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi nie potrafił udzielić w tej kwestii wyjaśnień, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ustaleń na podstawie posiadanych zbiorów Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego w Łodzi oraz informacji telefonicznej w redakcji tego Dziennika i stwierdził, że uchwała taka, będąca niewątpliwie aktem prawa miejscowego, nie została opublikowana.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 206 Kpa rozpoznał sprawę nie będąc związany granicami skargi, która dotyczyła jedynie rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości odszkodowania, i rozważył przede wszystkim, czy w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Uwzględniając treść decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi nr 2/86 z dnia 28 listopada 1986 r. o ustaleniu lokalizacji zespołu 300 budynków jednorodzinnych w Łodzi nr 2/86 z dnia 28 listopada 1986 r. o ustaleniu lokalizacji zespołu 300 budynków jednorodzinnych w Łodzi w osiedlu budownictwa jednorodzinnego "S.", Sąd stwierdził, że dotyczy ona budownictwa, które w świetle przepisów art. 16 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy do kategorii "skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego". Postępowanie o nabycie tej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 19 stycznia 1987 r., a więc pod rządami wymienionej ustawy. Z tego względu należało uznać, że warunkiem sine qua non decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było uprzednie podjęcie przez Dzielnicową Radę Narodową uchwały przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż tylko taka uchwała stanowiłaby podstawę nabycia przez Państwo własności objętych nią nieruchomości w drodze umów lub wywłaszczenia.
Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne stwarza, w myśl art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, możliwość podziału nieruchomości, nie daje jednak podstawy do wywłaszczenia takiej nieruchomości, gdy właściciel nie wyrazi zgody na jej zbycie po cenie zaoferowanej mu przez kandydata na nabywcę.
Skoro więc podstawę do wywłaszczenia nieruchomości na cele skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego może stanowić tylko uchwała podjęta przez właściwą radę narodową w trybie określonym w art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzję uchwała taka nie została podjęta, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji - z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, albowiem zostały one wydane bez podstawy prawnej.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, czyni zbędnym ustosunkowywanie się do sentencji tych decyzji w częściach dotyczących odszkodowania. Jak bowiem stwierdza się w literaturze prawniczej, "Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną od daty wydania dotychczasowej decyzji, uchylane są w ten sposób wszystkie skutki prawne, jakie mogły powstać od daty jej ogłoszenia lub doręczenia" /J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1985, str. 233/.
Konsekwencje stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji powinny być wzięte pod uwagę przez organy administracji państwowej, którym zgodnie z art. 213 Kpa zostaną zwrócone akta sprawy.