Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 5 czerwca 1978 r. nr ZGT.8221/1/2/50/78 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 9.792 m2, położona w S. przy ul. S., składająca się z dwóch działek o numerach ewidencyjnych 4341 i 4296/8, stanowiąca własność spadkobierców Heleny K. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. z dnia 27 stycznia 1978 r. nr DR.PU.440/659/77 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji teren ten został przewidziany pod budowę zalewu na rzecz Ł. w S.
W dniu 16 czerwca 1986 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w S. wniosek Hanny K.-S. żądającej w imieniu następców prawnych Heleny K. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 4296/8 o powierzchni 6.076 m2, na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Poprzedni wniosek o zwrot tej działki został załatwiony negatywnie decyzją z dnia 2 lipca 1983 r. nr ZGT.8221/1/3/83 z uzasadnieniem, że działka ta zostanie zużytkowana jeszcze w 1983 r., lecz teren ten nadal nie został zagospodarowany i brak jest jakichkolwiek danych, aby stało się to w dającej się przewidzieć przyszłości.
Geodeta Miejski w S. decyzją z dnia 16 lutego 1987 r. nr G.8221/1/2/50/78/87 odmówił zwrotu działki nr 4296/8 o powierzchni 6.076 m2, wskazując w uzasadnieniu, że budowa zalewu składać się miała z dwóch etapów. W I etapie miało nastąpić spiętrzenie wody, co zostało dokonane i działka nr 4341 o powierzchni 3.716 m2 została zalana wodą. W II etapie nastąpić miało wybudowanie urządzeń rekreacyjnych wokół zalewu i w skład tych terenów wchodzi działka nr 4296/8 o powierzchni 6.076 m2. Kontynuowanie budowy zalewu natrafia na przeszkodę, jaką jest zanieczyszczenie jego wód, spowodowane zrzutem ścieków z pobliskiego osiedla domów jednorodzinnych. Możliwość przystąpienia do dalszych prac związanych z zagospodarowaniem zalewu nastąpi po oczyszczeniu jego wód, co uzależnione jest od wykonania kanalizacji terenu. Sprawa budowy kanalizacji znajduje się w fazie opracowywania dokumentacji technicznej, a po jej wykonaniu budowa kanalizacji będzie realizowana etapami z funduszów deklarowanych przez zakłady prace i częściowo z dotacji budżetowych. Sprawa więc budowy zalewu jest sprawą otwartą i dlatego przywrócenie prawa własności na rzecz byłych właścicieli omawianej działki która po ustaniu powyższych przyczyn będzie niezbędna dla tej inwestycji, byłoby niecelowe.
Odwołanie Hanny K.-S. od tej decyzji nie zostało uwzględnione przez Głównego Geodetę Wojewódzkiego w Skierniewicach, który decyzją z dnia 28 kwietnia 1987 r. nr G.VI.8221/1/6/87 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, gdyż z uchwały nr XIX/93/87 Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 3 kwietnia 1987 r. w sprawie miejskiego planu społeczno-gospodarczego na lata 1988-1990 wynika, że budowa zalewu nadal jest aktualna i przewidziane są środki w wysokości 30 mln zł na podjęcie w tych latach prac związanych z budową ośrodka wypoczynkowego nad zalewem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Hanna K.-S. wniosła o jej uchylenie, podając, że budowa II etapu zalewu nie jest możliwa bez uprzedniego oczyszczenia wód, co wymaga najpierw wybudowania kanalizacji, ta zaś znajduje się dopiero na etapie opracowywania dokumentacji. Nie jest znany inwestor II etapu budowy zalewu, nie ma ani przygotowanego, ani zatwierdzonego planu realizacyjnego tej budowy, nie została nawet wydana nowa decyzja lokalizacyjna, mimo że poprzednia decyzja z 1978 r. bez wątpienia wygasła. Zdaniem skarżącej, zwrot nieruchomości nie koliduje z uchwałą MRN w S. z dnia 3 kwietnia 1987 r., jeśli bowiem inwestycja ta istotnie wejdzie kiedyś w fazę realizacji, to nie będzie przeszkód do ponownego wywłaszczenia spornej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ stopnia wojewódzkiego wnosił o jej oddalenie, podając, że sprawa budowy zalewu jest aktualna, gdyż inwestorem II etapu budowy jest Ośrodek Sportu i Rekreacji w S., który przewiduje, że w 1988 r. rozpocznie prace nad wybudowaniem parkingu, alei spacerowych, boisk do gier, a w 1987 r. wykonana zostanie dokumentacja i kontynuowane będą prace nad oczyszczaniem wody rzeki Ł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o zwrot wywłaszczone nieruchomości /na przykład wyroki IV SA 1053/86 z dnia 6 maja 1987 r. i IV SA 195/87 z dnia 9 czerwca 1987 r./ wskazano, że jeśli nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie, a brak jest aktualnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to zachodzi - w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ - zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nie wystarczy zatem samo tylko umieszczenie danej inwestycji w aktualnym terenowym planie społeczno-gospodarczym. Pod tym kątem sprawa niniejsza nie została wyjaśniona, co było wynikiem błędnej wykładni art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie dokonano więc ustalenia, czy decyzja z dnia 27 stycznia 1978 nr DRPU 440/659/77 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji omawianego zalewu jest nadal aktualna w części dotyczącej terenu przewidzianego na wykonanie urządzeń rekreacyjnych, w tym obejmującego sporną działkę nr 4296/8 /II etap budowy zalewu/, to jest czy nie utraciła ważności na mocy art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ w jego pełnym brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 1985 r., a jeśli utraciła ważność, to czy po tej dacie została wydana w powyższym zakresie decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, przewidziana w art. 41 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Należy przy tym pamiętać, że według art. 42 ust. 3 tej ustawy decyzja taka - dla wystąpienia o pozwolenie na budowę - zachowuje ważność nie dłużej niż 3 lata.
Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych zdaje się wskazywać na to, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot omawianej działki i w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było aktualnej, skutecznej pod względem prawnym decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji na terenie obejmującym sporną działkę nr 4296/8. Jeśli tak było w istocie, to w dniu wydania zaskarżonej decyzji zachodziła w niniejszej sprawie przesłanka zbędności z art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do zwrotu tej działki następcom prawnym jej poprzedniego właściciela za ich zgodą, tym bardziej, że od 1978 r. nie rozpoczęto zagospodarowania tego terenu, a z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż realizacja budowy urządzeń rekreacyjnych wokół zalewu ma być uzależniona od wykonania urządzeń kanalizacyjnych tego terenu i urządzeń zabezpieczających wody zalewu przed dalszym ich zanieczyszczeniem, przy czym nie było jeszcze możliwe ustalenie realnego terminu rozpoczęcia zamierzonej budowy tych urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających.
Zaskarżona decyzja organu II instancji kwestii tych nie analizuje, poprzestając tylko na powołaniu się na uchwałę nr XIX/93/87 MRN w S. z dnia 3 kwietnia 1987 r. w sprawie miejskiego planu społeczno-gospodarczego na lata 1988-1990, w której przewidziano środki finansowe na podjęcie w tych latach prac przygotowawczych do organizacji ośrodka wypoczynkowego nad zalewem. Wszystkie zatem powyższe okoliczności muszą być dokładnie wyjaśnione i ustalone stosownie do wymagań art. 7 i 75 Kpa.
Niezależnie natomiast od granic skargi /art. 206 Kpa/ należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana dodatkowo z naruszeniem art. 89 par. 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia rozprawy przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach. Decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia rozprawy, a organ II instancji w postępowaniu odwoławczym braku tego nie uzupełnił.
Poza tym organy obu instancji naruszyły art. 109 par. 1 Kpa w związku z art. 28-29 Kpa, gdyż żadna z decyzji nie została doręczona Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w S., który ma reprezentować inwestora budowy ośrodka rekreacyjnego na omawianym terenie. Ponadto obydwie decyzje wydano z naruszeniem art. 28 i 33 Kpa w związku z art. 74 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, ponieważ rozpatrzono sprawę bez złożenia przez Hannę K.-S., występującą o zwrot spornej działki w imieniu następców prawnych Heleny K., pełnomocnictw tych osób i ich oświadczeń o zgodzie na zwrot tej działki, a nawet bez ustalenia tych osób, ich nazwisk i adresów.
Przy współwłasności żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd przedmiotem współwłasności. W myśl art. 199 Kc do takich czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jeżeli zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części dotyczy przedmiotu współwłasności, to każdy ze współwłaścicieli lub ich następców prawnych jest w takiej sprawie stroną postępowania administracyjnego, a zwrot nieruchomości lub jej części może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych,. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez ustalenia, czy żądająca zwrotu spornej działki Hanna K.-S. legitymuje się pełnomocnictwem pozostałych następców prawnych Heleny K. do reprezentowania ich w tym postępowaniu i domagania się w ich imieniu zwrotu spornej działki.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, orzekając na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.