Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 5 września 1988 r., IV SA 644/88

Teza

Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę, z mocy tego pozwolenia.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Genowefy K. na decyzję Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 11 stycznia 1988 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych.

Uzasadnienie

Genowefa K. uzyskała w 1973 r. pozwolenie na budowę szklarni z kotłownią na działce przy ul. O. nr 24 w Z. jako obiektu tymczasowego, którego okres użytkowania określono na 10 lat.

Przed upływem tego terminu Genowefa K. podjęła starania o zmianę pozwolenia w ten sposób, aby wybudowany obiekt mógł pozostać na stałe. Wniosek jej w tym przedmiocie został załatwiony odmownie decyzjami organów administracji państwowej, wydanymi w 1982 r. Zgodność tych decyzji z prawem została stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 1983 r. I SA 233/83, w którego uzasadnieniu zawarty jest szczegółowy opis sprawy.

W związku z tym, że Genowefa K. nie dokonała rozbiórki szklarni, a do organów administracji państwowej wpływały skargi w tej sprawie od osoby zainteresowanej, Wiktorii D., Naczelnik Miasta Z. decyzją z dnia 4 sierpnia 1987 r. /sprostowaną postanowieniem z dnia 18 sierpnia 1987 r./ nakazał rozbiórkę szklarni, wiaty i kotłowni w terminie do dnia 30 września 1987 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 stycznia 1988 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że w sprawie obowiązuje prawomocna decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 grudnia 1982 r., "która odmówiła przedłużenia lokalizacji przedmiotowej szklarni i nakazała jej rozbiórkę" oraz powołano się na treść wymienionego wyżej wyroku NSA. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji państwowej powinien w tej sytuacji wdrożyć postępowanie egzekucyjne, gdyż "wydanie uchylonej decyzji I instancji było bezprzedmiotowe /art. 156 par. 1 Kpa/".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Genowefa K. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym wniosek ten został uwzględniony w postanowieniu sądu z dnia 29 czerwca 1988 r., i zgłosiła kilka zarzutów, jak to, że organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, iż nakaz rozbiórki wydany przez organ I instancji jest dotknięty wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia 28 grudnia 1982 r. Wspomniana decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dotyczyła innej sprawy, a mianowicie wyłącznie odmowy przedłużenia terminu ważności lokalizacji szklarni. Uchylając nakaz rozbiórki szklarni, organ odwoławczy nie wykazał nieprawidłowości tego nakazu, a ponadto nie rozpoznał istoty sprawy podniesionej w odwołaniu, to jest dopuszczalności odroczenia rozbiórki obiektu. W konkluzji Genowefa K. wniosła, by: "(...) całe postępowanie w tej sprawie (...) umorzyć i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji - ze zobowiązaniem go do pełnego wykorzystaniu przy orzekaniu w tej sprawie materiałów opracowanego projektu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla O. w Z."

W odpowiedzi na skargę Naczelny Architekt Warszawy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja w istocie swej odpowiada prawu materialnemu.

Wynika to z faktu, że w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ niedopuszczalne jest wydawanie nakazów rozbiórki na obiekty budowlane wzniesione na czas określony. Przepis art. 38 tej ustawy, na który powołał się w swoim rozstrzygnięciu organ I instancji, czyni wyraźne rozróżnienie pomiędzy obiektem budowlanym objętym nakazem przymusowej rozbiórki /ust. 1/ a obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce ze względu na wpływ czasy oznaczony w pozwoleniu na budowę /art. 2/. Przepisy obu ustępów tego artykułu łączy tylko to, że w obydwu wypadkach rozbiórki obiektu obowiązany jest dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca. Przepisy te zatem normują wyłącznie kwestię kosztów rozbiórki obiektu budowlanego, a w związku z tym art. 38 omawianej ustawy nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę. Nakazanie zatem rozbiórki na podstawie art. 38 ust. 2 prawa budowlanego przez organ I instancji nastąpiło contra legem, a w związku z tym organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia 4 sierpnia 1987 r.

Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie zatem odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej. Skoro więc wydanie decyzji przez Naczelnika było nie tylko sprzeczne z prawem, lecz także zbędne, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu I instancji i ponadto umarzające postępowanie przed Naczelnikiem Miasta, należy uznać za prawidłowe. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera błędną kwalifikację decyzji organu I instancji jako "bezprzedmiotowej", i to w dodatku z powołaniem się na art. 156 par. 1 Kpa. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że decyzja staje się bezprzedmiotowa wtedy, gdy "przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron" /Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod redakcją J. Borkowskiego, Warszawa 1985, str. 244, pkt 3/. W rozpoznawanej sprawie nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci spoczywającego na stronie skarżącej obowiązku dokonania rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony, o czym była mowa wyżej. Ponadto problem bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej został uregulowany w art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, a nie w powołanym przez organ I instancji przepisie art. 156 par. 1 Kpa, normującym zupełnie instytucję prawa administracyjnego, a mianowicie nieważność decyzji.

Należy również stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę przede wszystkim na to, iż starania skarżącej o uzyskanie zmiany kwalifikacji pozwolenia budowlanego z tymczasowego na stałe nie przyniosły rezultatu. Tymczasem okoliczność powyższa ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie tylko pomocnicze, istota bowiem sprawy zasadza się na tym, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych na czas oznaczony niedopuszczalne jest wydawanie nakazów rozbiórki, czego organ odwoławczy wyraźnie nie stwierdził. Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczność drugoplanową - zamiast na główną przesłankę rozstrzygnięcia - miało ten skutek, że skarżąca, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w tym uzasadnieniu, podniosła zarzuty dotyczące przedłużenia ważności pozwolenia na budowę /odroczenia terminu rozbiórki/, to jest zarzuty wykraczające poza osnowę zaskarżonej decyzji, a ponadto rozważane już wcześniej przez sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 grudnia 1983 r.

Wszelako biorąc pod uwagę, że wykazane wyżej uchybienia, dotyczące sposobu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie mają wpływu na prawidłowość decyzji, należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.