Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 1981 r. Naczelnik Miasta O., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, ustalił Stanisławowi B. miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci budynków mieszkalno-usługowych piętrowych i ogrodzenia działki przy ul. Ł. róg ul. R. W dniu 14 lutego 1984 r. ten sam organ, działając w trybie art. 21 ust. 3 prawa budowlanego, zatwierdził plan realizacyjny opisanej wyżej inwestycji oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-warsztatowego i ogrodzenia, zgodnych z projektem technicznym.
Wcześniej, pismem z dnia 20 czerwca 1981 r. Naczelnik Miasta O. wyraził zgodę na wykonanie tymczasowego ogrodzenia w celu umożliwienia ochrony zgromadzonych na działce materiałów budowlanych, "które należy rozebrać z chwila zakończenia robót budowlanych".
Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, ze Stanisław B. najpierw ogrodził działkę parkanem prowizorycznym /siatką rozpiętą na drewnianych słupach/, przystąpił do budowy budynku mieszkalnego w ciągu 2 lat od uzyskania pozwolenia na budowę i doprowadził ten budynek do stanu surowego. Następnie w 1986 r. przystąpił do realizacji ogrodzenia trwałego, składającego się z słupków stalowych osadzonych w fundamentach betonowych i przęseł z siatkami stalowej w ramach z kątowników.
Budowa ogrodzenia stałego spowodowała protest Arkadiusza G., który zgłosił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. ze skargą, iż wskutek tej budowy utraci dojazd do własnej działki.
W dniu 7 kwietnia 1986 r. Zastępca Architekta Miejskiego w O. wydał na piśmie polecenie st. inspektorowi miejskiemu przygotowania decyzji w sprawie rozbiórki ogrodzenia i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze wskazaniem jako podstawy braku pozwolenia i ograniczenia dojazdu.
W dniu następnym po otrzymaniu tego polecenia, to jest 8 kwietnia 1986 r. inspektor miejski dokonał oględzin nieruchomości Stanisława B. W oględzinach tych nie uczestniczył właściciel nieruchomości, a w aktach sprawy brak dowodu, aby został o nich zawiadomiony. Z notatki sporządzonej z oględzin wynika, że działka z trzech stron ogrodzona jest parkanem prowizorycznym, a wzdłuż tego ogrodzenia Stanisław B. zabetonował 5 słupków żelaznych. Z odręcznego szkicu zamieszczonego na odwrocie notatki wynika, że szerokość przejazdu prowadzącego do działki Arkadiusza G. wynosi na końcu przyległym do tej działki 2 m, a na końcu przyległym do ul. Ł. - 2,5 m. Na szkicu tym nie uwidoczniono całej działki Arkadiusza G., lecz jedynie jej trzy boki. Wynika z niego, że jeden bok działki przylega do ulicy o nazwie nieczytelnej, sporny dojazd natomiast nie został nazwany i narysowano go tak, jak gdyby był jedynie łącznikiem pomiędzy działką Arkadiusza G. a ul. Ł. Opierając się na powyższym materiale Architekt Miejski w O. decyzją z dnia 9 kwietnia 1986 r. wydaną na podstawie art. 32 i 37 prawa budowlanego /bez wskazania ustępów/ oraz art. 108 Kpa orzekł utratę ważności pozwolenia na budowę na działce przy ul. Ł. róg ul. R. w części dotyczącej budowy ogrodzenia oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu jej podał, że pozwolenie na budowę ogrodzenia utraciło ważność wskutek nieprzystąpienia przez inwestora do jego realizacji w okresie 2 lat od daty wydania pozwolenia, przy czym Stanisław B. na całej długości działki od strony ul. R. wykonał ogrodzenie na słupach drewnianych, co jest niezbędne z zatwierdzoną dokumentacją. Wykonane ogrodzenie uniemożliwia dojazd do nieruchomości Arkadiusza G., co stwarza zagrożenie życia.
W odwołaniu od tej decyzji Stanisław B. podał, że ogrodzenie prowizoryczne wykonał na podstawie udzielonego mu pozwolenia z dnia 10 czerwca 1981 r. Z treści tego pozwolenia wynika, że ogrodzenia tymczasowe może pozostać aż do ukończenia budowy, Budowa nie została jeszcze zakończona, w związku z czym brak jest podstaw do nakazywania rozbiórki ogrodzenia. Obecnie, w związku z zaawansowaniem prac przy budowie domu oraz zgromadzeniem znacznej ilości materiałów budowlanych, przystąpił do budowy ogrodzenia stałego, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. Prace budowlane na działce - w tym fragment ogrodzenia trwałego - wykonał przed upływem 2 lat od dnia uzyskania pozwolenia na budowę. Dotychczasowe ogrodzenie jest niezbędne dla zabezpieczenia budowy przed kradzieżą oraz ze względu na bezpieczeństwo osób trzecich. Ogrodzenie to nie uniemożliwia dojazdu do działki Arkadiusza G., czego najlepszym dowodem jest fakt, że dojeżdża on do siebie samochodem osobowym. Ulica R. nie została jeszcze urządzona, według projektu ma mieć 5,5 m szerokości kosztem działki położonej po obu stronach jej osi. Swoją działkę ogrodził z uwzględnieniem tej okoliczności. Poszerzenie ul. R. będzie mogło nastąpić wówczas, gdy właściciele działek położonych po stronie przeciwnej, a w ich liczbie również A.G., postąpią podobnie, to jest przekażą część swoich działek na ten cel.
Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia 20 maja 1986 nr 515/86 uchylił decyzję Architekta Miejskiego w O. i umorzył postępowanie I instancji, wywodząc w motywach swego rozstrzygnięcia, że zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania działki Stanisława B. przewiduje budowę ogrodzenia oraz budynków mieszkalnego i warsztatowego. Inwestor nie jest obowiązany realizować jednocześnie wszystkich obiektów. Może je budować w kolejności, jaką uzna za słuszną. W dzienniku budowy Stanisława B. nie odnotowano przerwy dwuletniej w realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania rygorów wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W planie realizacyjnym ustalone zostały linie regulacyjne ulic i na tej linii od strony ul. R. zostało wykonane ogrodzenie, po uprzednim wymierzeniu granic przez geodetę. Urządzenie ulic ciąży na organie administracji państwowej. Fakt nieurządzenia ul. R. nie może powodować nakazywania wykonania dojazdu do działki A.G. kosztem działki Stanisława B. W skardze na tę decyzję Barbara i Arkadiusz małżonkowie G podnieśli, że Stanisław B. nie powinien był otrzymać zezwolenia na ogrodzenie stałe od strony ul. R. do czasu urządzenia tej ulicy. Zezwolenie takie otrzymał, przedstawiając organom do spraw budownictwa szkic sytuacyjny, na którym ul. R. ma 5,5 m szerokości. Skarżący są w posiadaniu szkicu, na którym zamieszczono uwagę dotyczącą braku danych technicznych. Budowa ogrodzenia stałego przez Stanisława B. powoduje, że czują się poszkodowani.
W odpowiedzi na skargę Naczelny Architekt Warszawy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ ani z zarzutów w niej zawartych, ani z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy nie wynika, aby wskutek wydania zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego bądź materialnego.
Zaskarżoną decyzją Naczelny Architekt Warszawy przywrócił stan zgodny z prawem, naruszony wskutek wydania decyzji z dnia 9 kwietnia 1986 r. przez Architekta Miejskiego w O. Wprawdzie Architekt Miejski w O., wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nie powołał żadnego z dwóch ustępów zawartych w tym artykule, to jednak nie może budzić wątpliwości, że zastosowano dyspozycję art. 32 ust. 1 pkt 1, wynika to bowiem z treści uzasadnienia. W uzasadnieniu tym Architekt Miejski w O. przyjął, że pozwolenie na budowę stałego ogrodzenia, udzielone Stanisławowi B., utraciło ważność z powodu nierozpoczęcia robót w okresie 2 lat od jego wydania. Organ ten wszelako nie zwrócił uwagi na okoliczność, że pozwoleniem na budowę z dnia 14 lutego 1984 r,. objęta była realizacja budynku mieszkalno-warsztatowego oraz ogrodzenia, a więc obiektów stanowiących łącznie jedną budowę, realizowanych na tej samej działce przez jednego inwestora. Rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 2 lat od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 2 lat. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem pomiędzy stronami, że Stanisław B. przystąpił do budowy przez upływem 2 lat od dnia uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym brak było przesłanek do orzekania o utracie ważności tego pozwolenia w odniesieniu do ogrodzenia objętego tym samym pozwoleniem.
Nakaz rozbiórki ogrodzenia, zawarty w omawianej decyzji Architekta Miejskiego w O. - aczkolwiek organ ten powołał tylko ogólnie art. 37 prawa budowlanego, bez wskazania ustępu - nawiązuje niewątpliwie do art. 37 ust. 1 pkt 2 skoro w uzasadnieniu tej decyzji powołano się na "zagrożenie bezpieczeństwa życia". W uzasadnieniu tym sytuacja została przedstawiona tak, jakby dojazd do nieruchomości małżonków G był możliwy tylko od ul. R. Tymczasem z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, to jest ze szkicu sporządzonego przez st. inspektora miejskiego w dniu 8 kwietnia 1986 r., wynika, że nieruchomość skarżących jednym bokiem, od strony południowej, przylega do ulicy /o nazwie nieczytelnej/. Skoro tak, to argument, że wzniesienie przez Stanisława B. ogrodzenia stwarza zagrożenie dla skarżących przez uniemożliwienie dojazdu na przykład dla straży pożarnej, staje się wątpliwy. Wprawdzie w replice na wniesioną przez Naczelnego Architekta Warszawy odpowiedź na skargę małżonkowie G. podali, iż stwierdzenie, że nieruchomość ich od strony południowej przylega do ulicy, jest niezgodna z rzeczywistością, wszelako nie wynika to z żadnego ze szkiców orientacyjnych zawartych w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego było niedopuszczalne.
Skoro decyzja Architekta Miejskiego w O. została wydana z naruszeniem powołanych w niej przepisów prawa materialnego, to decyzję organu odwoławczego, uchylającą tę decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie, należało ocenić jako zgodną z prawem i orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.
Na marginesie sprawy należy wskazać, że stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak urządzenia ul. R. nie może powodować nakazywania wykonania dojazdu do działki skarżących kosztem nieruchomości Stanisława B., należało uznać za trafne.