Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 grudnia 1997 r. Witold i Sławomir K. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu zabudowy letniskowej w obrębie wsi D. i L. w związku z niewłączeniem ich działki nr 2148 - mimo stosownego wniosku - pod budownictwo letniskowe, a ponadto w związku z bezpodstawnym - jak twierdzą - objęciem ich działki strefą ochrony konserwatorskiej.
Uchwałą nr XXIV/158/98 z dnia 20 lutego 1996 r. Rada Gminy Dź. potraktowała uwagi Witolda i Sławomira K. jako protest i odrzuciła je, uzasadniając to położeniem działki w strefie ochrony jeziora S. W. i związanym z tym brakiem możliwości zmiany jej przeznaczenia. W odniesieniu do zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących przebiegu /poszerzenia/ drogi Rada potraktowała je jako zarzut i powyższą uchwałą odrzuciła, uznawszy przyjęte w projekcie planu rozwiązania komunikacyjne za optymalne.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na te uchwałę Rady Gminy w Dź. wnieśli Witold i Sławomir K. z zarzutem naruszenia zasady równości wobec prawa w związku z przekwalifikowaniem pod budownictwo letniskowe działek innych właścicieli, będących w identycznej sytuacji jak oni, a także z zarzutem nierozpoznania wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych do projektu planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy we Dź. wniosła o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w zaskarżonej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu.
Tak skonstruowany przepis w istotny sposób rzutuje na legitymację skargową zgłaszającego zarzut. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawniony do wniesienia zarzutu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy, przymiot strony w omawianym postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu. (...)
Wnoszący zarzut musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko występowanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny.
W niniejszej sprawie skarżący - wbrew temu, co twierdzi Rada Gminy - mieli interes prawny w kwestionowaniu projektu planu. Interes ten wynikał z prawa własności działki położonej na obszarze objętym kwestionowanym projektem planu. Jest też niewątpliwe, że interes prawny skarżących został naruszony projektem planu. Przyznaje to także Rada Gminy, choć tylko w odniesieniu do części działki przeznaczonej na cele komunikacyjne.
Jeżeli zatem interes prawny skarżących został naruszony kwestionowanym projektem, to Rada Gminy była zobowiązana rozpatrzyć zgłoszone uwagi do projektu planu jako zarzut, a nie dzielić je na te, które odnoszą się do części działki przeznaczonej na cele komunikacyjne, i na te, które odnoszą się do części działki nie przeznaczonej na cele komunikacyjne, i odpowiednio do tego rozpatrywać je jako protest i jako zarzut. Naruszenie interesu prawnego wnoszonego zarzutu do projektu planu miejscowego, niezależnie od tego, czy dotyczy całej działki, czy tylko jej części, jest wystarczającą przesłanką dla uznania zgłoszonych zastrzeżeń za zarzut w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia tych zastrzeżeń w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy oraz dokonania oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.
W zależności od tej oceny zarzut może być uwzględniony lub odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszący zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i (...) radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła.
Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i jeżeli uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później prowadzić do stwierdzenia przez NSA nieważności uchwały rady gminy.
W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Dź. nadużyła przysługującego jej uznania. Z okazanej na rozprawie części graficznej projektu planu wynika, że część działki skarżących, choć niewielka, znalazła się poza granicami strefy ochrony jeziora S. W., co oznacza, że znaleźli się oni w podobnej sytuacji jak inni, których działki zostały przekwalifikowane pod zabudowę letniskową. Znajdując się w podobnej sytuacji, zostali potraktowani przez Radę Gminy inaczej: przeznaczenia ich działki nie zmieniono, uzasadniając to położeniem działki w całości w strefie ochrony jeziora S. W. Tymczasem część działki - zdaniem skarżących wystarczająca do zabudowy letniskowej - leży poza strefą ochrony jeziora. I tego Rada nie wzięła pod uwagę, a stosownie do utrwalonego już orzecznictwa sądowego obywatele mogą oczekiwać, że kierowane do nich rozstrzygnięcia indywidualne będą wydawane na podstawie tych samych przepisów prawa, w zbliżony sposób interpretowanych /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r. III ARN 28/90/. Takim rozstrzygnięciem indywidualnym, mimo że mającym formę uchwały rady gminy, jest uchwała o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu planu miejscowego.
Mając to na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.