Uzasadnienie
Krystyna K., właścicielka działki nr 8/32 w K., zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy w S. nr IX/20/91 z dnia 13 lipca 1991r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wyjaśnia, że dnia 23 listopada 1987r. złożono podanie o wydzielenie działki z gospodarstwa rolnego i przeznaczenie jej na cele rekreacyjne. Działki sąsiednie zostały wyłączone. Na sesji w dniu 29 listopada 1989 r., choć nie było żadnych przeszkód do wyłączenia, wniosek poprzedniego właściciela działki /rolnika/ nie został uwzględniony, gdyż podjęto uchwałę o 100-metrowym pasie ochronnym wokół jezior, gdzie znajdowała się ta działka. Prośba nie została uwzględniona także później, choć uchylono uchwałę o 100-metrowym pasie ochronnym. Działka znajduje się w pobliżu zabudowy letniskowej, jest gruntem VI klasy od wielu lat nie uprawianym. Wyłączenie działki nie zostało dokonane również na sesji w dniu 13 lipca 1991 r., w której skarżąca brała udział, chociaż większość radnych głosowała za uwzględnieniem jej wniosku. Skarżąca przedstawia przebieg dyskusji na tej sesji i stwierdza, że protokół zawiera szereg błędów i nieścisłości. Obecnie tylko zmiana przeznaczenia działki w planie może doprowadzić do zalegalizowania rozpoczętej budowy.
W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 17 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym Rada Gminy w S. zatwierdziła plan zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skarżąca wybudowała samowolnie na spornej działce dom letniskowy, wobec czego decyzją z dnia 26 marca 1990r. wydano nakaz rozbiórki tego domu. Decyzja ta jest prawomocna. Przy uchwalaniu planu uwzględniono rozporządzenie nr 52 Wojewody (...) w sprawie wprowadzenia zakazów i nakazów na terenie województwa w celu ochrony walorów krajobrazowych. Uchwała zatwierdzająca plan uzyskała wymagane uzgodnienia i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr 18 z dnia 16 sierpnia 1991 r.
Dnia 20 października 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o połączeniu niniejszej sprawy ze sprawą IV SA 854/92 ze skargi Tadeusza G. na tę samą uchwałę z dnia 13 lipca 1991 r. w zakresie dotyczącym działki nr 8/40; w sprawie Jej zawarta jest taka sama odpowiedź na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uzależnia dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego kwestionowaną uchwałą. Skarga wniesiona z pominięciem tego warunku jest niedopuszczalna /art. 204 par. 1 Kpa/, Jak już wyjaśniono w orzecznictwie /postanowienie z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym /art. 35 i 36 Kpa/. Ta przesłanka dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie została niewątpliwie spełniona. Skarżący Tadeusz G. pismem z dnia 10 grudnia 1991 r. został zawiadomiony o braku możliwości przeznaczenia jego działki na cele letniskowe w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. W aktach sprawy znajduje się również pismo skarżącej Krystyny K., skierowane do Wójta Gminy w S., "o ponowne przeanalizowanie jej wniosku o przeznaczenie działki na cele letniskowe w związku z podjętą uchwałą o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego". Od daty skierowania tego pisma upłynęły terminy wymienione w art. 35 i 36 Kpa. Skarga Krystyny K. wpłynęła do sądu w kwietniu 1992 r., skarga Tadeusza G. zaś w maju 1992 r.
Według postanowienia z dnia 6 lipca 1992 r. I SA 842/92 wprawdzie art. 101 omawianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie określa, w jakim terminie strona może wnieść skargę, ale wynika to pośrednio z art. 216a Kpa. Artykuł 216a par. 1 Kpa nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego do skarg na uchwałę organu gminy. Ma tu zatem odpowiednie zastosowanie art. 199 par. 1 Kpa. Termin wniesienia skargi na uchwałę organu gminy biegnie od powiadomienia skarżącego przez organ gminy o negatywnym jego stanowisku wobec żądania usunięcia naruszenia bądź też od upływu terminu przewidzianego w art. 35-36 Kpa na zajęcie w tej materii stanowiska. Gdyby przyjąć ten pogląd, obydwie skargi podlegałyby na podstawie art. 204 par. 1 Kpa odrzuceniu.
Skład rozpoznający niniejszą sprawę jednak nie podziela poglądu wyrażonego w cytowanym wyżej postanowieniu z dnia 6 lipca 1992 r., przychyla się natomiast do stanowiska zawartego w wyroku z dnia 10 września 1992 r. SA/Ka 769/92. W wyroku tym sąd stwierdził, że określony w art. 199 par. 1 Kpa 30-dniowy termin wniesienia skargi na dotyczy skarg na uchwały organów gminy wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Takie skargi można wnosić w każdym czasie, przy czym - jeżeli minie rok od podjęcia zaskarżonej uchwały - wcześniejsze uprawnienie sądu do stwierdzenia nieważności uchwały ustępuje uprawnieniu do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.
Artykuł 216a par. 1 Kpa istotnie zawiera postanowienie o odpowiednim stosowaniu przepisów działu o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego do skarg na uchwały organów gminy i rozstrzygnięcia nadzorcze oraz stanowisko organu określone w ustawie o samorządzie terytorialnym. W dziale tym mieści się art. 199 par. 1 Kpa, określający termin wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Odpowiednie jednak stosowanie przepisów działu o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego nie pozwala na stosowanie art. 199 par. 1 Kpa do skarg na uchwałę organu gminy.
Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym zawierają regulację dotyczącą terminu, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy /art. 91 ust. 1/. Zawierają również regulację dotyczącą terminu wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 tej ustawy /art. 98 ust. 1/. Tego rodzaju regulacje świadczą o tym, że inne przypadki zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów samorządowych nie podlegają ograniczeniu terminem. Konsekwencją takiego pojmowania przepisów rozdziału 10 omawianej ustawy jest pogląd wyrażony w opublikowanym już wyroku z dnia 28 lutego 1991 r. SA/Gd 65/91 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 38/ o możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 omawianej ustawy w każdym czasie po upływie 30 dni od daty przedstawienia mu uchwały organu gminy. Nie ma podstaw do odmiennego traktowania możliwości zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje zresztą tylko jeden termin. Mianowicie art. 101 ust. 3 nakazuje w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosować przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Nie ma natomiast określonego terminu, w którym możliwe jest wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub prawa wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały. Tego rodzaju wezwanie zatem może być skierowane w każdym czasie. Przy takiej regulacji nie byłoby argumentów przemawiających za ograniczeniem możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w czasie. Ograniczenie w czasie przewidziane w art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, a dotyczące skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wiąże się z obowiązkiem pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi /art. 91 ust. 3/. Takiego obowiązku natomiast nie przewiduje art. 101 (...). Z przytoczonych względów nie było, zdaniem Sądu, podstaw do odrzucenia skarg w niniejszej sprawie.
Skargi te jednak podlegają oddaleniu /art. 207 par. 5 Kpa/. Przesłanką uwzględnienia skargi złożonej w trybie art. 101 powyższej ustawy jest naruszenie interesu prawnego /uprawnienia/ uchwałą organu gminy sprzeczną z prawem. Z mocy odesłania zawartego w art. 216a par. 1 Kpa zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony jest do badania legalności uchwały /art. 196 par. 1 Kpa/. Poza kontrolą tego sądu pozostaje ocena w zakresie celowości, rzetelności i gospodarności, przewidziana w art. 85 ust. 2 omawianej ustawy jedynie dla organów nadzoru, i to tylko w sprawach zleconych. Biorąc pod uwagę to kryterium, nie można kwestionować prawidłowości zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących tylko z tego względu, że działki te w zatwierdzonym uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone na cele letniskowe, choćby takie przeznaczenie z punktu widzenia gospodarczego /np. ze względu na klasę ziemi/ było uzasadnione.
Z załączonego przez skarżących odpisu protokołu sesji Rady Gminy w S. wynika, że ostatecznie podjęto zaskarżoną uchwałę w projektowanym brzmieniu, a więc bez zmiany przeznaczenia działek skarżących. Tylko to rozstrzygnięcie podlega kontroli Sądu z punktu widzenia legalności. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego zatem nie mogą być czynności poprzedzające zaskarżoną uchwałę, a więc np. poprzednie głosowanie dotyczące działki skarżącej K. czy też brak dyskusji co do zmiany przeznaczenia działki skarżącego G. Nawiązując do końcowego stanowiska Towarzystwa Ekologicznego Jeziora W. w O., należy podkreślić, że oddalenie skarg nie stanowi przeszkody do podjęcia prac mających na celu wydanie uchwały zmieniającej zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego.