Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 września 1986 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w O. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną z upoważnienia Wojewody O. z dnia 21 maja 1984 r. Uzasadnienie tej decyzji zawiera stwierdzenie, że decyzją z dnia 21 maja 1984 r. została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne o powierzchni 0,5 ha, położona w L. T., stanowiąca współwłasność Herberta i Łucji małżonków K. Wnioskodawca wywłaszczenia został zobowiązany do poniesienia kosztów wybudowania nowych zabudowań; koszty te powinny być niższe od kosztów przeniesienia zabudowań wywłaszczonych. Pismem z dnia 28 lipca 1986 r. małżonkowie K. wnieśli o skorygowanie punktu 4 decyzji z dnia 21 maja 1984 r., dotyczącego kosztów przeniesienia zabudowań. Zarzucali, że w kosztorysie pominięto szereg prac budowlanych, a do tego wnioskodawca wywłaszczenia z rocznym opóźnieniem przekazał kwoty przeznaczone na koszty przeniesienia zabudowań, co spowodowało podrożenie kosztów budowy nowych zabudowań, trudności w nabyciu materiałów i wydłużenie czasu budowy. Zarzuty te, zdaniem organu stopnia wojewódzkiego, nie są uzasadnione. Wszystkie koszty związane z przeniesieniem zabudowań zostały uwzględnione w kosztorysie, łącznie z przyłączami elektrycznymi i wodociągowymi. Ustalono, że byli właściciele realizują nowe zabudowania w większych rozmiarach i wyższym standardzie od zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenia dotyczące nieterminowej wpłaty kosztów budowy natomiast mogą być dochodzone bezpośrednio od wnioskodawcy wywłaszczenia. Zwłoka w wypłacie nastąpiła zresztą z powodu wielokrotnego odraczania przez byłych właścicieli przyjęcia należnej kwoty. W konkluzji uzasadnienia zawarty jest wniosek o braku podstawy do wznowienia postępowania.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 29 lutego 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Ministra, nie jest obecnie dopuszczalne ustalenie kosztów budowy na podstawie przedstawionych przez małżonków K. rachunków. Nie wystąpili oni z wnioskiem o odpłatne dostarczenie odpowiednich pomieszczeń na czas budowy w celu uzyskania materiałów z rozbiórki, lecz zajmowali nieodpłatnie wywłaszczoną nieruchomość. Mieli oni także możliwość zapoznania się z operatami szacunkowymi biegłych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego małżonkowie K. wnoszą o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie wnioskodawcy wywłaszczenia do poniesionych rzeczywistych kosztów przeniesienia budynków. Skarżący zarzucają, że pkt 4 decyzji z dnia 21 maja 1984 r. powinien być zmieniony na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności, gdyż należało przewidzieć, iż koszty przeniesienia budynków mogą się zmienić. Należało także na wnioskodawcę wywłaszczenia nałożyć obowiązek udostępnienia budynków zastępczych na okres budowy nowych budynków w celu wykorzystania materiałów z rozbiórki budynków znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wyjaśniają, że koszty przeniesienia zabudowań ustalono w decyzji z dnia 21 maja 1984 r. na 3.033.222 zł. Jako rolnicy, nie mieli doświadczenia w ocenie, że będzie to kwota znacznie niższa od rzeczywistych kosztów budowy. Ustalenie kosztów przeniesienia budynków powinno nastąpić na podstawie cen notowanych w okresie budowy, a nie w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący zarzucają ponadto, że w operacie szacunkowym zawyżono możliwość wykorzystania materiałów z rozbiórki. Nie można było na przykład wykorzystać stolarki okiennej i drzwiowej, gdyż do obecnie wznoszonych budynków stolarka ta jest nieprzydatna.
Odpowiedź na skargę podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że odszkodowanie ustala się według cen aktualnie obowiązujących, a nie cen przyszłych. Ponadto skarżący przez 4 miesiące zwlekali z podjęciem odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 235 par. 1 Kpa skarga w sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja, powinna być rozpoznana jako żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie, skoro kwestionowana przez skarżących decyzja organu stopnia wojewódzkiego z dnia 21 maja 1984 r. była decyzją ostateczną. Skargę zawartą w piśmie z dnia 28 lipca 1986 r. zatem należało - w zależności od jej treści - rozpoznać jako żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji /możliwość zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 21 maja 1984 r. na podstawie art. 154 lub art. 155 Kpa nie występuje, wobec braku przesłanek określonych w tych przepisach/.
Skargę tę potraktowano jako żądanie wznowienia postępowania i przez organy obu instancji zostały wydane decyzje odmowne przede wszystkim z tej przyczyny, że nie ma ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. Przy takim zakwalifikowaniu skargi powyższy wniosek należałoby uznać za słuszny, gdyż istotnie z twierdzeń zawartych we wspomnianym piśmie z dnia 28 lipca 1986 r., jak również z późniejszych twierdzeń skarżących, nie wynika, aby występowała którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 par. 1 Kpa.
Nie jest to jednak okoliczność wystarczająca do oddalenia skargi.
Zarzuty zawarte w piśmie małżonków K. sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 decyzji z dnia 21 maja 1984 r., a ich żądanie zawierało wniosek "o skorygowanie" tego punktu decyzji. Pismo to zatem powinno być rozpoznane także jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 maja 1984 r. lub jej części na podstawie i w trybie art. 156 i nast. Kpa.
Decyzja z dnia 21 maja 1984 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./. Kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie zawarte jest w pkt 4 i 7 tej decyzji. Artykuł 10 ust. 1 tej ustawy, stanowiący materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia, zobowiązuje wnioskodawcę wywłaszczenia albo do podniesienia kosztów przeniesienia budynków z wywłaszczanej nieruchomości na nieruchomość zamienną lub inną nieruchomość, albo do poniesienia kosztów wybudowania nowych zabudowań. Tymczasem pkt 4 decyzji ustala jedynie koszty przeniesienia zabudowań skarżących na inną nieruchomość w wysokości 3.033.222 zł, a pkt 7 decyzji zobowiązuje wnioskodawcę wywłaszczenia do poniesienia kosztów wybudowania nowych zabudowań, niższych od ustalonych kosztów przeniesienia zabudowań. Pomijając to, że z obu tych punktów decyzji nie można wysunąć wniosku, w jakiej konkretnie wysokości mają być pokryte koszty wybudowania nowych zabudowań, należy stwierdzić, że zawarte w nich rozstrzygnięcia nie są zgodne z dyspozycją art. 10 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej.
Wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./, podobnie jak art. 66 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./, pozwala na stwierdzenie, że pojęcie kosztów wybudowania nowych zabudowań obejmuje rzeczywiste koszty budowy, z uwzględnieniem normalnego - w danych warunkach - czasu jej trwania i kształtujących się w tym czasie cen materiałów budowlanych oraz innych wydatków związanych z budową /kosztów robocizny, transportu materiałów budowlanych itp./.
Koszty wybudowania nowych zabudowań w rozumieniu tego przepisu nie muszą być zbieżne z kosztami ustalonymi w okresie bezpośrednio poprzedzającym decyzję o wywłaszczeniu. Przewidziany w ustawie obowiązek poniesienia kosztów przeniesienia budynków na inną nieruchomość lub kosztów wybudowania nowych zabudowań wiąże się z konstytucyjną zasadą ochrony gospodarstw rolnych i ma na celu zapewnienie ich właścicielom możliwości dalszego prowadzenia produkcji rolnej. Ustalając zatem takie koszty, organy administracji powinny w swoich rozstrzygnięciach uwzględnić ich wzrost w czasie realizowania budowy, w przeciwnym wypadku bowiem nie byłoby to koszty wybudowania nowych zabudowań, lecz inne koszty, nie przewidziane w przepisach prawa.
Tych wszystkich kwestii nie uwzględniła decyzja z dnia 21 maja 1984 r. w swoich punktach 4 i 7 jest to równoznaczne z naruszeniem omawianego art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.
Dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa należało uchylić decyzje organów obu instancji.
W toku postępowania rozpoznania sprawy właściwy organ administracji, rozpoznając pismo skarżących z dnia 28 lipca 1986 r. jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 maja 1984 r. w pkt 4 i 7, powinien dokonać oceny, czy wskazane naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, i w zależności od jej wyników wydać rozstrzygnięcie.