Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) decyzją z dnia 9 maja 1990 r., powołując się na art. 49 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz par. 3, 4 i 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, nakazał wstrzymanie działania urządzenia nawiewu dla skraplacza agregatu chłodniczego, składającego się z sześciu wentylatorów typu WOX 80/162, zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K." w N.S. przy ul. G. nr 40 do czasu wykonania czynności zabezpieczających środowisko.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Przedsiębiorstwa "K.", została utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 lipca 1990 r.
Z kolei Wojewoda (...) decyzją z dnia 31 sierpnia 1990 r., powołując się na art. 49, 51 i 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 1, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, a także art. 104, 108 i 163 Kpa, uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. oraz określił dla Przedsiębiorstwa "K." dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska: równoważny poziom dźwięku w godz. 6.00-22.00 - 50 dB, w godz.22.00-6.00 - 40 dB, maksymalny krótkotrwały poziom dźwięku - 75 dB, a ponadto zobowiązał Przedsiębiorstwo "K." do podjęcia działań organizacyjnych i technicznych w celu ograniczenia natężenia hałasu do wartości określonych w decyzji w terminie do dnia 31 października 1990 r. pod rygorem wstrzymania działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnego natężenia hałasu.
Od tej decyzji odwołanie złożył wyłącznie Władysław P., zamieszkały w sąsiedztwie Przedsiębiorstwa "K.". W wyniku uwzględnienia jego odwołania Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 18 listopada 1990 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wyłączną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji był brak wyczerpujących ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia 2 sierpnia 1991 r., powołując identyczną podstawę prawną jak w poprzedniej decyzji, po raz drugi uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. oraz określił dla Przedsiębiorstwa "K." w N.S. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska i sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej: równoważny poziom dźwięku w godz. 6.00-22.00 - 50 dB, w godz. 22.00-6.00 - 40 dB, maksymalny krótkotrwały poziom dźwięku 75 dB.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Władysława P., została decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 marca 1992 r. uchylona w części uchylającej decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 maja 1990 r.; jednocześnie organ odwoławczy wyraził zgodę na podjęcie wstrzymanego działania urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K.", "ponieważ dokonano czynności zabezpieczających środowisko przed oddziaływaniem Przedsiębiorstwa pogarszającym stan środowiska w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy j.w."; w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że analizy wibroakustycznych oddziaływań Przedsiębiorstwa "K." na środowisko, sporządzone przez Instytut Mechaniki i Wibroakustyki Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie i Instytut Ochrony Środowiska, nie wykazały występowania w środowisku ponadnormatywnych drgań, których źródłem byłaby działalność gospodarcza prowadzona we wskazanym obiekcie, natomiast bezspornie potwierdziły przenikanie z obiektu do środowiska ponadnormatywnych poziomów dźwięku /w dzień o 5 dB/A, w nocy o 7 dB/A/. Wobec faktu, iż stwierdzone przekroczenia dopuszczalnej emisji dźwięku do środowiska nie powodują obecnie pogorszenia stanu środowiska w rozumieniu art. 83 ustawy, należało w trybie tego przepisu wyrazić zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności. Natomiast uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. było - zdaniem organu odwoławczego - błędem. Decyzja ta bowiem zasadnie rozstrzygnęła problem ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na środowisko, jaki występował w dniu jej wydania; powinna zatem pozostać nie wzruszona. Natomiast występowanie ponadnormatywnych wpływów akustycznych Przedsiębiorstwa "K." na środowisko wymagało ustalenia dopuszczalnych standardów oddziaływań akustycznych na środowisko /art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/. Postępowanie odwoławcze potwierdziło zasadność określonych zaskarżoną decyzją dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska i jednocześnie nie wykazało celowości nałożenia na "K." obowiązku zainstalowania systemu monitoringu drgań i hałasu przenikających do środowiska. (...)
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Władysław P. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez niewłaściwą ich interpretację. Zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych pomiarów wibracji i dźwięku, które - zdaniem skarżącego - nie są obiektywne m.in. dlatego, że zostały wykonane na zlecenie Przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego, poziom hałasów emitowanych przez Przedsiębiorstwo w ostatnim czasie nie tylko nie uległ zmniejszeniu, ale wyraźnie się powiększył. Na zafałszowanie pomiarów wpłynął fakt, że w czasie ich dokonywania Przedsiębiorstwo wyłączało niektóre z urządzeń. Poza tym skarżący podniósł szereg zarzutów nie związanych z emisją wibracji i hałasów, które - jego zdaniem - świadczą o ogromnej uciążliwości Przedsiębiorstwa dla otoczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Powoływanie w decyzjach organów obu instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarówno art. 51, jak i art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ świadczy o niedostrzeganiu przez te organy zróżnicowanej materii normatywnej zawartej w obu przepisach, czego konsekwencją była istotna wadliwość zwłaszcza decyzji organu I instancji.
Analizując oba przepisy, należy przede wszystkim zauważyć, że do zastosowania rygorów określonych w art. 83 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1989 nr 26 poz. 139, wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ stanu faktycznego, powodowanego określoną działalnością, wypełniającego hipotezę tego przepisu. Wydanie w takim wypadku decyzji nakazującej wstrzymanie działalności pogarszającej stan środowiska, do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko, jest obligatoryjne /"organ... podejmuje decyzję"/. Poza tym przedmiotowo ten przepis odnosi się do każdej działalności, która pogarsza stan środowiska. W przeciwieństwie do tego przepisy rozdziału 7 w dziale II, w tym m.in. art. 49 i 51, odnoszą się wyłącznie do ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami i wobec tego w tym zakresie stanowią lex specialis. Określony w tych przepisach tryb postępowania w razie naruszenia wymagań ochrony środowiska jest zdecydowanie różny od przewidzianego w art. 83 ust. 1 i 2. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 2, jeżeli hałas lub wibracje w środowisku przekraczają dopuszczalne natężenie, właściwy organ określa w drodze decyzji, dla jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych, dopuszczalny poziom hałasu lub wibracji przenikających do środowiska. Dopiero w razie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu lub wibracji określonego decyzją, o której mowa w ust. 2, organ może wstrzymać działalność powodującą przekroczenie /ust. 3/. Do zastosowania zatem rygoru w postaci wstrzymania działalności powodującej takie przekroczenie nie wystarczy, jak w art. 83 ust. 1, stwierdzenie stanu faktycznego w postaci nadmiernego nasilenia hałasu lub wibracji, szkodliwie oddziałujących na otoczenie, lecz warunkiem koniecznym jest ustalenie, że poziom hałasu lub wibracji jest wyższy od określonego jako dopuszczalny wcześniejszą decyzją administracyjną.
W rozpatrywanej sprawie decyzja Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 maja 1990 r., nakazująca wstrzymanie działania urządzeń nawiewu skraplacza agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K.", nie była poprzedzona decyzją określającą w trybie art. 51 ust. 2 ustawy dopuszczalny poziom hałasu lub wibracji dla tego urządzenia, gdyż decyzja taka została wydana przez Wojewodę (...) po raz pierwszy dopiero w dniu 31 sierpnia 1990 r. W takiej zaś sytuacji decyzja z dnia 9 maja 1990 r. mogła być wydana wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego była niedopuszczalność uchylenia tej decyzji - jak to dwukrotnie uczynił organ I instancji - na podstawie przepisów art. 163 Kpa i art. 51 ustawy w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1990 nr 39 poz. 222. Uchylenie decyzji z dnia 9 maja 1990 r. miało umożliwić Przedsiębiorstwu "K." podjęcie wstrzymanej działalności urządzenia nawiewu, lecz dla uzyskania takiego rezultatu art. 83 ust. 3 omawianej ustawy przewiduje szczególny tryb postępowania w postaci wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności przez organ, który wydał decyzję nakazującą wstrzymanie. Właściwość organu stopnia wojewódzkiego do wydania takiej decyzji czyniła z kolei niedopuszczalnym wydanie tej decyzji przez organ odwoławczy. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego bowiem może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w przeciwnym wypadku postępowanie administracyjne - wbrew ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 15 Kpa - ma charakter jednoinstancyjny, co szczególnie wówczas, gdy organem odwoławczym jest naczelny organ administracji, w sposób istotny ogranicza możliwości obrony praw przez strony postępowania administracyjnego.
Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja - w części wyrażającej zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K." - została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Do tego zaskarżona decyzja w tej części, poza lakonicznym stwierdzeniem, że dokonano czynności zabezpieczających środowisko przed oddziaływaniem Przedsiębiorstwa pogarszającym stan środowiska w rozumieniu art. 83 ust. 1, nie zawiera żadnej oceny stwierdzonego przez Instytut Mechaniki i Wibroakustyki Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie i Instytut Ochrony Środowiska przenikania z obiektu do środowiska ponadnormatywnych poziomów dźwięku /w dzień o 5 dB/A i w nocy o 7 dB/A/, co może wskazywać na to, że zainstalowane przez Przedsiębiorstwo "K." urządzenia lub wykonane inne czynności nie są wystarczające do zabezpieczenia środowiska, jak tego wymaga art. 83 ust. 1 dla podjęcia wstrzymanej działalności.
W pozostałej części Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszyła prawo. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalającym dla Przedsiębiorstwa "K." dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, w wysokości 50 dB w godzinach 6.00-22.00 i 40 dB w godzinach 22.00-6.00 oraz 75 dB maksymalnej krótkotrwałej, znajduje pełne podstawy w pkt 3 lit.a/ załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, który takie wielkości dopuszczalnego dźwięku przewiduje dla terenów zabudowy mieszkaniowej z niewielką liczbą sklepów i placówek usługowych, położonych w pobliżu ulic o natężeniu ruchu do 1000 pojazdów na godzinę.
Sąd natomiast uznał za bezprzedmiotowe te zarzuty zawarte w skardze, które wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów obu instancji i dotyczą faktycznej działalności Przedsiębiorstwa "K.". Kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczają się z mocy art. 16 par. 2 i art. 196 Kpa do kontroli legalności - zgodności z prawem decyzji administracyjnych.
Z przytoczonych względów oraz z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 oraz par. 5 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego w myśl art. 208 Kpa zwrot kosztów postępowania.