Uzasadnienie
Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w R. postanowieniem z 10.10.1995 r. negatywnie zaopiniował warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowego - sprzedaż materiałów budowlanych i artykułów przemysłowych w R. przy ul. (...) dla inwestora Kazimierza F. Inwestycję tę uznano za uciążliwą dla otoczenia z uwagi na hałas, spaliny i ruch pojazdów.
Postanowienie to po rozpoznaniu zażalenia Kazimierza F. zostało utrzymane w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. postanowieniem z 15.11.1995 r.
Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) za pośrednictwem organu administracyjnego II instancji złożył inwestor. Wtedy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 106, art. 138 par. 1 i art. 144 Kpa po powtórnym rozpatrzeniu zażalenia i pisma z 26.11.1995 r. czyli skargi do NSA uchylił postanowienie z 10.10.1995 r. i zaopiniował pozytywnie ww. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z pewnymi zastrzeżeniami postanowieniem z 6.12.1995 r.
Na skutek skargi Tadeusza F. NSA, wyrokiem z dnia 19 września 1996 r. II SA/Lu 24/96 uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z 6.12.1995 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż w obiegu prawnym znalazły się dwa sprzeczne ze sobą postanowienia wydane przez ten sam organ tzn.:
- postanowienie z 15.11.1995 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 10.10.1995 r. negatywnie opiniujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;
- postanowienie z 6.12.1995 r. uchylające to postanowienie z 10.10.1995 r. i opiniujące pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po uchyleniu przez NSA postanowienia z 6.12.1995 r. w obrocie prawnym pozostało postanowienie z 15.11.1995 r., na które inwestor Kazimierz F. złożył skargę do NSA. Sąd stwierdził, iż skarga ta winna zostać przekazana do Sądu celem rozpoznania.
Postanowieniem z 18.12.1996 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R., na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym art. 106 par. 5 Kpa i 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, uwzględnił skargę Kazimierza F. w całości i uchylił swoje postanowienie z 15.11.1995 r. oraz postanowienie z 10.10.1995 r. Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego i pozytywnie zaopiniował przedłożone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z zastrzeżeniami a mianowicie:
a/ w pawilonie - sklepie może być prowadzona wyłącznie sprzedaż detaliczna, bez konfekcjonowania artykułów branży przemysłowej i materiałów budowlanych, takich jak: artykuły malarskie, sprzęt i akcesoria do robót remontowo-budowlanych i inne materiały wykończeniowe, bez wyrobów hutniczych, sypkich, pustaków itp.;
b/ wyeliminować ruch pojazdów samochodowych powyżej 10 ton ładowności z posesji pawilonu;
c/ poziom hałasu oraz stan zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego poza granicą działki nie może przekroczyć obowiązujących parametrów czystości powietrza atmosferycznego oraz norm klimatu akustycznego;
d/ wzdłuż granicy działki zaprojektować pasy zieleni izolacyjnej lub inne elementy zabezpieczające środowisko.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż analiza przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. /Dz.U nr 52 poz. 284 ze zm./ w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko nie wskazuje na to, aby planowana inwestycja była szczególnie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogła w znaczny sposób pogorszyć stan środowiska. Przy spełnieniu zastrzeżeń wymienionych w pkt a-d nie spowoduje to naruszenie par. 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ oraz wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia Tadeusza F. postanowieniem z 14.03.1997 r. utrzymał w mocy postanowienie z 18.12.1996 r. uznając zasadność stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Stanowisko to zostało potwierdzone ocena oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi planowanej inwestycji wykonaną przez inwestora.
Skargę na to postanowienie złożył Tadeusz F. i wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 18.12.1996 r. Skarżący podniósł, iż organy obu instancji rażąco naruszyły zasady wynikające z Kpa a zwłaszcza zasadę obiektywności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, równego traktowania stron czy też ugodowego załatwienia sprawy. Organy nie uwzględniły argumentacji skarżącego a zastrzeżenia zawarte w postanowieniu są ogólnikowe i niemożliwe do zastosowania przy tak dużej inwestycji. Pominięto fakt, iż zgodnie z planem na tym terenie oznaczonym symbolem BSJO-1-1 jest zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych.
Zdaniem skarżącego planowana inwestycja będzie bardzo uciążliwa z uwagi na ruch samochodów, załadunek, rozładunek, hałas, spaliny, pył, kurz, wibracje. Ponadto jego uprawy krzewy i warzywa zostaną zniszczone z powodu braku dopływu światła słonecznego i przepływu powietrza. Również w budynku mieszkalnym zostanie pozbawiony światła słonecznego od strony wschodniej przez cały dzień.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, iż zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ uzgodnieniu z organami inspekcji sanitarnej podlegają inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz te, które mogą pogorszyć stan środowiska.
Wykaz takich inwestycji został zawarty w cyt. rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko.
Planowana budowa pawilonu handlowego nie należy do żadnego rodzaju wymienionych inwestycji. Tym samym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego obiektu nie podlegają uzgodnieniu z organami inspekcji sanitarnej.
Urząd Miejski Wydział Architektury w R. zwrócił się jedynie o wydanie opinii w sprawie lokalizacji.
Z tego względu postanowienia w tej sprawie należy traktować jako opinie sanitarne a nie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Niezależnie od strony formalnej organ naczelny uznał, iż planowania inwestycja nie stanowi zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi z przyczyn określonych w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający powziął wątpliwość prawną, czy akt administracyjny wydany przez organ odwoławczy na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należy traktować jako akt I instancji, od którego przysługuje odwołanie do organu wyższego szczebla, czy też jest to akt ostateczny na który służy skarga do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20.03.2000 r. w składzie Siedmiu Sędziów podjął następująca uchwałę /OPS 16/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 94/:
"Na postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa."
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistna i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do NSA. Wydana na podstawie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o NSA decyzja, nie jest decyzją pierwszoinstancyjną lecz ostateczną, która podlega zaskarżeniu do NSA.
Przyjęcie koncepcji polegającej na tym, iż wydanie rozstrzygnięcia w ramach samokontroli, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA otwiera nowy tok instancji, a byłoby tak w przypadku kwalifikowania tego rozstrzygnięcia jako wydanego w pierwszej instancji, oznaczałoby naruszenie zasady prawa do sądu. Analiza przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, w kontekście zasady prawa do sądu prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane na jego podstawie będzie ostateczne i służy na nie skarga bezpośrednio do NSA, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego, czy też wzywania do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, co oznacza, iż może być zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy.
Wobec tego to ten właśnie organ odwoławczy jest właściwy do uwzględniania skargi na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Prowadzi to do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jako wydana przez organ odwoławczy, zastępuje zaskarżoną do sądu decyzję i jest ostateczna.
Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w żadnym razie nie wynika, aby wprowadził on odrębne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, w którym przewidziano środki odwoławcze.
Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA.
Z tego też względu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.