Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 20 sierpnia 1993 r., wydaną przez Burmistrza Gminy O. na podstawie art. 149 par. 3 Kpa w związku z art. 147 Kpa, odmówiono wnioskodawczyni Irenie J. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi w latach 1980 i 1982 o udzieleniu Lechowi Z., Januszowi S., Włodzimierzowi K. i Bratysławowi W. pozwoleń budowlanych na zabudowę strychów w budynku przy ul. M. nr 15 w W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni Irena J. - jako członek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Inżynierów b. Ministerstwa Kolei Żelaznych, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. M. nr 15, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach adaptacji w tym budynku strychu na inne cele. Członek spółdzielni mieszkaniowej może dochodzić swoich roszczeń w ramach prawa spółdzielczego, nie ma uprawnień do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym nie może żądać wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi o pozwoleniach budowlanych na przebudowę strychu, w których nie brała udziału jako strona.
W odwołaniu od tej decyzji Irena J., kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podniosła, iż rozstrzygnięcie tego organu zapadło z obrazą art. 28 Kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, realizowana bowiem zabudowa strychu w budynku, w którym mieszka, oddziałuje niekorzystnie na jej prawa.
Wojewoda w W. decyzją z dnia 16 marca 1994 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną następuje na żądanie strony w wypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Odwołująca się nie ma praw strony w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż jej interesy, jako członka Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego, które mogą wynikać z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, reprezentuje Spółdzielnia, która nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Irena J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W skardze zarzuca, iż organy rozpoznające sprawę błędnie przyjęły, że skarżąca nie ma praw strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej przebudowy strychu, aczkolwiek powołane w odwołaniu przepisy prawa budowlanego zapewniają jej ochronę praw, które zostały naruszone realizowaną przebudową strychu. Osoba, której ochronę praw gwarantuje prawo budowlane, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
II. Decyzją z dnia 30 października 1993 r., wydaną przez Burmistrza Gminy O. na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zezwolono Edmundowi C. - prezesowi Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Inżynierów b. Ministerstwa Kolei Żelaznych - na użytkowanie poddasza adaptowanego na pracownię artystyczną w budynku przy ul. M. nr 15 w W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten stwierdził, że adaptacja poddasza na pracownię artystyczną wykonana została zgodnie z projektem budowlanym i decyzją z dnia 28 lipca 1986 r. o pozwoleniu na budowę, a roboty budowlane zostały wykonane do 30 stycznia 1988 r., to jest przed stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji orzeczeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 kwietnia 1992 r. W sprawie inwestor złożył inwentaryzację powykonawczą i analizę konstrukcyjną, które uzasadniają oddanie pracowni do użytkowania.
Od decyzji tej wniosła odwołanie Irena J., podnosząc, że jako członek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Inżynierów, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku przy ul. M. nr 15, przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zezwolenie na użytkowanie poddasza na pracownię artystyczną, a w postępowaniu tym została pominięta. Według skarżącej w postępowaniu administracyjnym nastąpiło naruszenie jej praw materialnych, gdyż na skutek adaptacji poddasza na pracownię artystyczną nastąpiło ograniczenie możliwości korzystania przez członków Spółdzielni z powierzchni strychowej. Organ pierwszej instancji nie miał też na uwadze, że inwestycja została zrealizowana w czasie, gdy pozwolenie na budowę utraciło swoją ważność, a zatem budowa pracowni na poddaszu była samowolna.
Wojewoda w W. decyzją z dnia 16 marca 1994 r., wydaną na postawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że odwołująca się nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Inżynierów pozwolenia na użytkowanie poddasza adaptowanego na pracownię artystyczną w budynku przy ul. M. nr 15 w W., gdyż rozstrzygnięcie zawarte w tym pozwoleniu dotyczy obowiązku i interesu prawnego Spółdzielni, a nie interesu prawnego powołującej się. Skarżąca natomiast z tytułu członkostwa w Spółdzielni może dochodzić od Spółdzielni swoich praw w drodze postępowania sądowego. Odnośnie do zarzutu skarżącej, że roboty budowlane związane z adaptacją poddasza na pracownię artystyczną były prowadzone samowolnie, organ odwoławczy stwierdził, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę pracowni miało miejsce już po wykonaniu robót adaptacyjnych. Według organu odwoławczego w sprawie zostały spełnione wymagania przewidziane w art. 42 ust. 1 prawa budowlanego do udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pracowni.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Irena J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności zarzuca, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż skarżąca nie ma praw strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie adaptowanego poddasza na pracownię artystyczną, aczkolwiek przepisy prawa budowlanego zapewniają jej ochronę praw, które zostały naruszone realizowaną przebudową strychu. Osoba, której ochronę praw gwarantuje prawo budowlane, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 197 Kpa skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu administracji państwowej przysługuje stronie. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą podstawową interesu prawnego jest to, że znajduje on podstawę w przepisach prawa materialnego, a więc nie ma on charakteru subiektywnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, który stanowi o tym, że istnieje interes prawny lub obowiązek prawny /wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/89/.
Z powyższego wynika, że jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji w zakresie regulowanym przepisami prawa budowlanego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w zaskarżonych decyzjach, że Irena J. - jako członek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Inżynierów b. Ministerstwa Kolei Żelaznych, mająca własnościowe prawo do lokalu w budynku tej Spółdzielni przy ul. M. nr 15 w W., nie jest legitymowana jako strona do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawach, których przedmiotem jest przebudowa strychu w budynku spółdzielni na lokale mieszkalne bądź użytkowe lub udzielenie pozwolenia na użytkowanie takich lokali.
Stosownie do art. 213 par. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288/ - w budynkach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowej członkom przysługuje prawo używania przydzielonych im lokali mieszkalnych na warunkach lokatorskiego albo własnościowego prawa do lokalu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1977 r. I CR 216/77 - OSNCP 1978 nr 8 poz. 141/. - zarządzanie częściami budynku /m. in. strychami/ służącymi lub przeznaczonymi do wspólnego użytku członków spółdzielni, których lokale znajdują się w tym budynku, należy do spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W ramach tych uprawnień zarząd spółdzielni, jako samorządne zrzeszenie, uprawniony jest pod kontrolą członków podejmować decyzje co do przeznaczenia wspólnego pomieszczenia na potrzeby jednego lub więcej członków. Członkowie zaś mogą kwestionować takie decyzje, jeżeli one naruszają ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu /art. 223 par. 1 prawa spółdzielczego/ na zasadach ogólnych na drodze sądowej bez konieczności wyczerpania postępowania wewnątrzspółdzielczego.
Takie bowiem uprawnienie wynika z charakteru naruszonego prawa, które zaliczane jest do praw materialnych. Uprawnia ono członka spółdzielni do kwestionowania, oczywiście w dopuszczalnej drodze, poczynań organów spółdzielni, gdyby działały one na szkodę członka.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem zajmowanym przez skarżącą w obydwu skargach, że jej udział w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem było udzielenie kilku osobom pozwoleń budowlanych na adaptację strychu w omawianym budynku na lokale mieszkalne czy też udzielenie pozwolenia na użytkowanie części adaptowanego strychu na pracownię artystyczną, uzasadniony był przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Nie można bowiem mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącej jako osoby trzeciej w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji, gdy z inicjatywy zarządu spółdzielni udzielane są w postępowaniu administracyjnym pozwolenia budowlane na adaptację strychu w budynku spółdzielczym na inne cele. Niedopuszczalne jest bowiem, aby przy unormowaniu praw i obowiązków członka spółdzielni w prawie spółdzielczym i w wydanym na jego podstawie statucie ochrona jego praw realizowana była w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Gdyby nawet przyjąć, że realizowana przez spółdzielnię adaptacja strychu w budynku spółdzielczym na inne cele mogła spowodować zagrożenia, o których mowa w art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, na co zresztą skarżąca nie powołuje się w sposób wyraźny, to obowiązkiem spółdzielni - jako właściciela budynku - jest zapewnienie utrzymania budynku w takim stanie technicznym, który nie zagrażałby bezpieczeństwu członka spółdzielni i jego mienia, co wynika z art. 43 prawa budowlanego.
To co powiedziano wyżej oznacza, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie przebudowy w budynku mieszkalnym spółdzielni strychu, przeznaczonego dotychczas do wspólnego użytku członków spółdzielni, posiadających w takim budynku przydzielone im lokale mieszkalne na warunkach własnościowego prawa do lokalu, członkowie spółdzielni nie mają przymiotu strony w sprawie o udzielenie spółdzielni pozwolenia budowlanego na taką przebudowę. Członek spółdzielni natomiast w razie naruszenia przebudową strychu jego praw może kwestionować taką przebudowę na zasadach ogólnych, tzn. na drodze sądowej - bez wyczerpania postępowania wewnątrzspółdzielczego.
Wszelkie natomiast skargi i wnioski Ireny J., wnoszone do organów administracji państwowej, mogą być rozważane w trybie art. 221 par. 3 Kpa jako pochodzące od osoby, która pośrednio jest zainteresowana sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Skarga taka może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, np. przez organ właściwy do zbadania w trybie nadzoru zgodności decyzji z prawem /art. 233 Kpa/.
W związku z tym, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.