Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 28 listopada 1986 r., IV SA 751/86

Teza

Jeżeli przepis prawa upoważnia bądź zobowiązuje organ administracji państwowej do zastosowania sankcji administracyjnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia w stosunku do osoby posiadającej zezwolenie na prowadzenie publicznego transportu drogowego taksówką osobową, to sankcja taka może być zastosowana wówczas, gdy przewidujący ją przepis prawa obowiązywał w czasie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Mieczysława W. na decyzję Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 czerwca 1986 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego taksówką osobową i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Komunikacji Urzędu Dzielnicowego, a także zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Uzasadnienie

Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 8 czerwca 1986 nr Km.IV-6650/24/86 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Komunikacji Urzędu Dzielnicowego z dnia 10 kwietnia 1986 nr KX 6648/01/86, cofającą Mieczysławowi W. zezwolenie na prowadzenie publicznego transportu drogowego taksówką osobową. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że Mieczysław W., który działalność zarobkową w zakresie przewozu osób rozpoczął dnia 26 stycznia 1983 r. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 2 kwietnia 1983 r. na karę grzywny w wysokości 15.000 zł za przestępstwo o charakterze chuligańskim. Następnie wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 7 lutego 1986 r. Mieczysław W. został po raz drugi skazany na karę 1,5 roku pozbawienia wolności z zawieszeniem wykonania kary na 5 lat za wszczęcie po pijanemu awantury w miejscu zamieszkania i za znieważenie funkcjonariuszy MO. Organ administracji państwowej, udzielający zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową, musi mieć pewność, że udziela zezwolenia osobie godnej zaufania i nie karanej. Mieczysław W. został w krótkim czasie dwukrotnie ukarany przez sąd za czyny o charakterze chuligańskim, z tego też względu - wykonując dyspozycję par. 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego /Dz.U. nr 34 poz. 234 ze zm./ orzeczono o cofnięciu zezwolenia.

Na decyzję tę złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mieczysław W., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podano, że zaskarżona decyzja narusza przepisy par. 16, par. 41 i 42 cytowanego wyżej rozporządzenia, albowiem "nie zachodzi przypadek obligatoryjności takiego cofnięcia, a szereg względów natury wychowawczej, wynikających nawet z istoty instytucji warunkowego zawieszenia wykonania kary, przemawia za utrzymaniem wobec Mieczysława W. udzielonej koncesji". Wskazano także, iż "rodzaj karalności skarżącego nie wyłącza możliwości kontynuowania zawodu jako kierowcy taksówki". Jest to jedyny wyuczony zawód i źródło utrzymania jego rodziny. Cofnięcie koncesji oraz inne obowiązki związane z warunkowym zawieszeniem kary stanowiłyby zbyt ostrą represję, uderzającą wręcz w podstawy bytu rodziny skarżącego.

Dyrektor Wydziału Komunikacji w odpowiedzi na skargę powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis par. 42 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego /Dz.U. nr 34 poz. 234 ze zm./, zezwalający organowi administracji państwowej na cofnięcie zezwolenia udzielonego osobie fizycznej w razie jej "ukarania przez sąd lub kolegium do spraw wykroczeń za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia o charakterze chuligańskim", obowiązuje od dnia 14 lutego 1986 r. Przepis ten zatem obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organy I i II instancji. Przepis ten jednak nie obowiązywał w dniach popełnienia przez skarżącego czynów, które zostały przez Sąd Rejonowy uznane za popełnione z pobudek chuligańskich i za które został skazany wyżej wymienionymi wyrokami tego sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego na rozprawie przez przedstawiciela Dyrektora Wydziału Komunikacji, że skoro w dniu wydawania zaskarżonych decyzji obowiązywał przepis pozwalający cofnąć zezwolenie, jeżeli jego posiadacz został ukarany za przestępstwo lub wykroczenie popełnione z pobudek chuligańskich, to organ może je cofnąć mimo, iż w dniu popełnienia czynu chuligańskiego nie było przepisu zawierającego taką sankcję.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeżeli przepis prawa administracyjnego przewiduje obowiązek bądź uprawnienie organu administracji państwowej do zastosowania sankcji administracyjnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia przez korzystającego z koncesji, to sankcja taka może być zastosowana tylko wówczas, gdy przepis prawa administracyjnego, przewidujący taką sankcję, obowiązywał w czasie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.

Cofnięcie zezwolenia na wykonywanie publicznego transportu drogowego taksówką osobie, która została ukarana za popełnienie czynu o charakterze chuligańskim, a więc sankcja administracyjna, jest swego rodzaju karą dodatkową, której zastosowanie przez organ administracji państwowej jest uwarunkowane uprzednim prawomocnym skazującym wyrokiem sądowym lub orzeczeniem kolegium do spraw wykroczeń. Skoro jednak zarówno sąd, jak i kolegium do spraw wykroczeń, mogą skazać tylko za czyn lub zaniechanie, które w chwili ich popełnienia stanowiły przestępstwo bądź wykroczenie /art. 1 kodeksu karnego i art. 1 kodeksu wykroczeń/, to ta sama zasada obowiązuje organy administracji państwowej przy stosowaniu sankcji administracyjnej, uwarunkowanej uprzednim skazaniem przez sąd lub ukaraniem przez kolegium. Odmienny pogląd naruszałby jedną z fundamentalnych zasad porządku prawnego, a mianowicie zasadę, że prawo nie działa wstecz. Ścisły związek i uwarunkowanie omawianej tu sankcji administracyjnej uprzednim prawomocnym skazaniem przez sąd osoby korzystającej z koncesji, uzasadnia zwrócenie uwagi również na treść art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który brzmi: "Nikt nie może być skazany za czyn lub zaniechanie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa w chwili ich popełnienia. Nie może być również zastosowana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia przestępstwa". Skoro więc w czasie popełnienia przestępstwa przez Mieczysława W. nie było przepisu przewidującego administracyjną sankcję cofnięcia zezwolenia w związku z popełnieniem takiego przestępstwa, to zastosowanie tej sankcji należy uznać za niedopuszczalne zarówno z punktu widzenia przepisów prawa wewnętrznego, jak również zobowiązań międzynarodowych, wynikających z ratyfikowanych przez PRL paktów międzynarodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni docenia - podkreśloną w odpowiedzi na skargę Mieczysława W. - potrzebę zapewnienia przez organy administracji państwowej, aby transport drogowy taksówkami osobowymi był wykonywany przez osoby godne zaufania i nie karane. Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie mógł pominąć, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisu, który wszedł w życie już po popełnieniu czynów chuligańskich przez Mieczysława W., co oznacza, że wydające zaskarżone decyzje organy naruszyły zasadę lex retro non agit. To naruszenie prawa należało zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego i zaskarżone decyzje uchylić z przyczyny określonej w art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa oraz orzec o kosztach postępowania stosownie do art. 208 Kpa.