Uzasadnienie
Skarżący Jan K. był właścicielem gospodarstwa rolnego, położonego w W., przy ul. W., w skład którego wchodziła m.in. działka oznaczona Nr 39 o pow. 2.312 m2.
Decyzją z dnia 17 czerwca 1972 r. część tej działki o powierzchni 1.479 m2 została wywłaszczona na rzecz Państwa, z przeznaczeniem dla Usługowej Sp-ni Pracy "Autotechnika". Poza wywłaszczeniem pozostała więc część działki Nr 39 o powierzchni 833 m2 /2.312 m2 -1.479 m2 - 833 m2/.
Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 1986 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "Hutnik" wystąpiła o wywłaszczenie pozostałej przy właścicielu części działki Nr 39 o pow. 833 m2.
Decyzją z dnia 17 września 1986 r. Geodeta Dzielnicowy Urzędu Dzielnicowego w W. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 833 m2 za odszkodowaniem pieniężnym w kwocie 4.079.480 zł, obejmującym ekwiwalent za grunt, zabudowania i rośliny.
Decyzja przedmiotowa została utrzymana w mocy przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. W. orzeczeniem z dnia 29 października 1986 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do NSA przez Jana K. W związku z tym, że wywłaszczona w 1972 r. część działki Nr 39 o pow. 1.479 m2 nigdy nie została objęta w posiadanie przez Usługową Spółdzielnię Pracy "Autotechnika", a nadto Spółdzielnia ta uległa likwidacji - dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy decyzją z dnia 30 stycznia 1987 r. - wydaną w trybie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa - stwierdził wygaśnięcie decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej działki.
Wówczas zainteresowanie nabyciem działki wykazała Spółdzielnia Budowlano-Montażowa "Hutnik", która uprzednio nabyła już jej część o pow. 833 m2, o czym była mowa wyżej. Ponieważ rokowania z Janem K. o dobrowolne zbycie nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy, Spółdzielnia złożyła w dniu 2 marca 1987 r. wniosek o wywłaszczenie. Organ I instancji decyzją z dnia 29 kwietnia 1987 r. - działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 56, ust. 1, art. 58 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ - orzekł o wywłaszczeniu gruntu o pow. 1.479 m2 za odszkodowaniem pieniężnym w kwocie 514.692 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. W. z dnia 26 czerwca 1987 r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył okoliczności związane z wywłaszczeniem działki na rzecz Sp-ni "Autotechnika", orzeczeniem o wygaśnięciu decyzji wywłaszczeniowej oraz przebiegiem i wynikami rokowań o jej dobrowolną sprzedaż przez właściciela na rzecz Sp-ni B.M. "Hutnik". Nadto organ odwoławczy wyjaśnił że odszkodowanie zostało przyznane jak za grunt rolny, a to z tego względu, że - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - działka o pow. 1.479 m2 jest zaliczana do użytków klasy RV. Podstawę obliczenia odszkodowania przez biegłego stanowi art. 69 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz par. 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Narodowej m.st. W. Nr 55 z dnia 5 grudnia 1985 r. /Dz.Urz. Woj. Stoł. W. 1986 nr 1/. Ustalone w oparciu o powołane wyżej przepisy odszkodowanie wyniosło 348 zł za 1 m2.
W skardze do NSA na tę decyzję Jan K. zarzucił, że niejasne jest z jakich przyczyn organy orzekające dokonały podziału jego działki o pow. 2312 m2 na dwie działki o pow. 833 m2 i 1479 m2 i w stosunku do każdej z nich zastosowały inne stawki. Zarzucił także, że stawka odszkodowania przyznanego mu zaskarżoną decyzją jest niższa od stawki odszkodowania ustalonego za działkę o pow. 833 m2 oraz od stawek, które zastosowano wobec jego sąsiadów. Skarżący jest zdania, że wobec stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wywłaszczeniu z 1972 r. cała jego nieruchomość o pow. 2312 m2 powinna zostać wykupiona jednocześnie "(...) a odszkodowanie za każdy jej metr winno być identyczne". Zarzuca również, że przez szereg lat nie wypłacano mu odszkodowania w ogóle, następnie przyznano mu odszkodowanie w kwocie 3 miliony złotych, przy czym decyzja w tym przedmiocie została uchylona przez instancję odwoławczą, wreszcie przyznano mu odszkodowanie w wysokości około pół miliona złotych. W odpowiedzi na skargę - wniesioną w trybie art. 200 par. 2 i 3 Kpa - organ odwoławczy wyjaśnił, że:
- rozbieżność w wysokości stawek odszkodowania zastosowanych wobec nieruchomości skarżącego wynika stąd, że działka o pow. 833 m2, zgodnie z wypisem rejestru gruntów, została potraktowana jako grunt budowlany, natomiast działka o pow. 1479 m2, jak to zostało powiedziane wyżej, potraktowana została jako grunt rolny;
- odpowiadając na zarzut rzekomego "dzielenia" nieruchomości skarżącego przez organy orzekające powołał się na przytoczony wyżej przebieg postępowania w sprawie;
- w odniesieniu do zarzutu rzekomego stosowania wyższych stawek przy nabywaniu nieruchomości od innych osób - powołując się na wyjaśnienia uzyskane od Sp-ni "Hutnik" stwierdził, że inwestor ten nabył tylko jedną nieruchomość w granicach lokalizacji projektowanego osiedla mieszkaniowego za cenę 8 milionów zł., bez wyodrębnienia poszczególnych części składowych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę zawarta została ponadto informacja, że powołana wyżej uchwała Nr 55 Rady Narodowej m.st. W. uwzględnia informację Izby Skarbowej na temat cen rynkowych gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu odwoławczego organy podatkowe w praktyce - w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inwestycyjne przyjmują, że ich wartością jest cena wywłaszczeniowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzut rzekomego sztucznego podziału nieruchomości skarżącego na działki o powierzchni 1.479 m2 i 833 m2, zamiast łącznego ich nabycia przez Państwo, jest o tyle nietrafny, że działka o powierzchni 1.479 m2 została nabyta wcześniej bo już w 1972 r. na wniosek innego inwestora niż działka o pow. 833 m2, która została nabyta dopiero w 1986 r. - o czym była mowa na wstępie. Już sam ten fakt, wynikający w sposób oczywisty z materiału dowodowego, przesądził o tym, że nie było możliwości łącznego nabycia obydwu działek. Okoliczność, że w pięć lat po wywłaszczeniu działki o pow. 1.479 m2 to jest w 1987 r. organ administracji państwowej orzekł o wygaśnięciu decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej tej działki - również nie umożliwiała łącznego nabycia obu działek, skoro działka o pow. 833 m2 została wywłaszczona w 1986 r.
Natomiast Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, to jest z dyspozycją art. 59 ust. 4 powołanej wyżej ustawy wywłaszczeniowej, ze względu na to, że: 1/ organy orzekające nietrafnie zakwalifikowały wywłaszczoną nieruchomość jako grunt rolny, a to dlatego, że z mocy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta stała się gruntem budowlanym. W związku z powyższym wnioskodawca wywłaszczenia powinien ponownie przeprowadzić rokowania o dobrowolnym zbyciu nieruchomości, składając ofertę z uwzględnieniem okoliczności, że przedmiotem umowy jest grunt budowlany; 2/ organy orzekające nie udokumentowały, że ustalone odszkodowanie uwzględnia aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że powołana wyżej uchwała Nr 55 Rady Narodowej m.st. W. uwzględnia informacje Izby Skarbowej na temat cen rynkowych gruntów rolnych i leśnych nie może zastąpić dowodu w tym przedmiocie. Nadto wspomniana uchwała pochodzi z 1985 r., a więc gdyby nawet zawarte w niej stawki były zbieżne z cenami gruntów w obrocie wolnorynkowym w dacie jej podjęcia, to istnieje uzasadnione przypuszczenie, że zbieżność ta mogła zniknąć w związku ze zjawiskiem inflacji. W związku z powyższym, przy ewentualnym ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien przedstawić ewentualne stanowisko właściwego organu podatkowego w tej mierze, względnie inne dowody wskazujące na to, że wysokość przyznanego odszkodowania na rzecz Jana K. zbieżna jest z poziomem cen kształtujących się aktualnie w obrocie wolnorynkowym. Wnioskiem z dnia 12 marca 1987 r. Spółdzielnia Budowlana "Hutnik" zwróciła się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. o uzyskanie zgody i wydanie zezwolenia w trybie art. 71 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ na niezwłoczne zajęcie gruntu o pow. 1479 m2, stanowiącego własność Jana K., w stosunku do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe. Wniosek ten został umotywowany następującymi okolicznościami:
- SBM "Hutnik" ma zawarte porozumienie z wykonawcą podziemnego uzbrojenia terenu, który oświadcza gotowość rozpoczęcia robót w pierwszych dniach kwietnia 1987 r.;
- udzielenie zezwolenia w aktualnej sytuacji mieszkaniowej jest uzasadnione interesem społecznym, gdyż umożliwi przyspieszenie budowy osiedla.
Na wniosek organu I instancji z dnia 18 marca 1987 r. Wiceprezydent m.st. W. w piśmie z dnia 21 kwietnia 1987 r. wyraził zgodę, o której mowa w art. 71 powołanej wyżej ustawy, na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wywodząc, że przemawia za tym społeczne znaczenie budownictwa mieszkaniowego. Decyzją z dnia 24 kwietnia 1987 r. organ I instancji zezwolił SBM "Hutnik" na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 par. 1 Kpa uznając, że zwłoka w pozyskaniu terenu mogłaby spowodować zagrożenie dla interesu społecznego, wynikającego z wyjątkowo trudnej sytuacji mieszkaniowej załogi "Huty W.".
Decyzja przedmiotowa została utrzymana w mocy orzeczeniem Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. W. z dnia 15 czerwca 1987 r., w uzasadnieniu której organ odwoławczy stwierdził - przytaczając przebieg postępowania w sprawie - że organ I instancji dokonał właściwej oceny wniosku Spółdzielni.
W skardze na te decyzje Jan K. podniósł zarzuty zbieżne z tymi, które przytaczał w swojej skardze na decyzję ostateczną z dnia 26 czerwca 1987 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 1.479 m2 i ustaleniu za nią odszkodowania, a mianowicie, że
- do zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości nie mogło dojść z uwagi na fakt, że inwestor proponował mu stawki kilkakrotnie niższe od proponowanych innym osobom;
- proponowane stawki były również niższe od tych, które zastosowano w odniesieniu do innej części tej samej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc, że skarga nie zawiera zarzutu niezgodności tego orzeczenia z jego podstawą prawną, tj. art. 71 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W art. 53 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy zawarta została fundamentalna zasada prawa wywłaszczeniowego, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. W ten sposób respektowana została na gruncie ustawy wywłaszczeniowej wyrażona w Konstytucji PRL zasada poręczenia własności. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wszelkie ograniczenie prawa własności wywodzące się z prawa administracyjnego /wywłaszczeniowego/ może mieć wyłącznie charakter wyjątkowy. Wyjątek taki stanowi sytuację, o której mowa w art. 71 ustawy, a mianowicie instytucja niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Ustawodawca dopuścił stosowanie tego instrumentu prawnego pod następującymi trzema warunkami, które muszą być spełnione łącznie:
1/ udzielenie zezwolenia następuje po wszczęciu postępowania, ale przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu;
2/ udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone zgodą terenowego organu administracji o właściwości ogólnej - stopnia wojewódzkiego;
3/ udzielenie zezwolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka poważnie zagrażałaby interesowi społecznemu.
Pierwszy z tych warunków ma znaczenie czysto formalne. Ustawodawca nie sprecyzował czym jest z punktu widzenia formalnoprawnego "zgoda", o której mowa w warunku drugim. W zestawieniu z warunkami, o których mowa w pkt 3 "zgoda" jest pozytywną opinią organu administracji ogólnej, przy czym nie może ona abstrahować od obydwu przesłanek, o których mowa w warunku trzecim. Przy formułowaniu tego warunku ustawodawca posłużył się kilkoma pojęciami niedookreślonymi. Pierwszym z nich są "szczególne względy". Już z samej istoty tego określenia wynika, że "szczególne względy" mają w sobie pierwiastek wyjątkowości, są przeciwstawieniem sytuacji spotykanych powszechnie. Przez "zwłokę", o której mowa w ostatnim zdaniu art. 71 należy rozumieć okres dłuższy, niżby to wynikało z terminów przewidzianych w prawie materialnym i procesowym dla załatwienia określonej sprawy administracyjnej w trybie zwykłym. "Zwłoką" w postępowaniu wywłaszczeniowym będzie więc okres dłuższy, niż wynikający z przepisów ustawy wywłaszczeniowej, Kpa i zwyczajów przyjętych powszechnie w obrocie nieruchomości dla przeprowadzenia pertraktacji ugodowych, sporządzenia i zebrania dokumentów stanowiących załączniki wniosku wywłaszczeniowego, wyznaczenia terminu rozprawy, opracowania opinii szacunkowych przez biegłych, sporządzenia decyzji wraz z uzasadnieniem, okresu niezbędnego do uprawomocnienia się tej decyzji oraz czasu niezbędnego dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego. "Interes społeczny", o którym mowa w art. 71, jest przeciwstawieniem indywidualnego interesu właściciela wywłaszczonej nieruchomości, obejmuje on sumę "interesów" tych wszystkich osób fizycznych i prawnych, które będą w przyszłości czerpać profit z zadania, mającego być realizowanym na wywłaszczonej nieruchomości. Z treści powołanego przepisu wynika wyraźnie, że tylko "poważne" - a więc nie każde - zagrożenie interesu społecznego uzasadnia stosowanie rygorów przewidzianych w tym przepisie. W każdym więc przypadku złożenia wniosku o niezwłoczne zajęcie nieruchomości rzeczą organu orzekającego jest ustalenie, czy istnieją wyjątkowe okoliczności uzasadniające naruszenie prawa własności, a przede wszystkim, czy zachodzi obawa popadnięcia w zwłokę oraz, czy przyczyny ewentualnej zwłoki leżą po stronie wnioskodawcy, czy też mają charakter obiektywny i jaki byłby stopień zagrożenia zadania przewidzianego do realizacji na wywłaszczonym gruncie. Zaskarżona decyzja uchybia powyższym wskazaniom. Przede wszystkim podnieść należy, że argument jakim posłużono się w decyzji organu I instancji, że załoga "Huty Warszawa" znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji mieszkaniowej jest zbyt ogólnikowy, aby mógł uzasadnić udzielenie zezwolenia w trybie art.
- Rzeczą powszechnie znaną jest b. trudna sytuacja mieszkaniowa na terenie całego kraju i w tym kontekście nie wykazano żadnej wyjątkowości w odniesieniu do załogi Huty. Okoliczność, że SBM "Hutnik" ma zawarte porozumienie z wykonawcą robót również nie wskazuje na istnienie szczególnych względów, o których mowa w ustawie. Zawieranie porozumień z wykonawcami jest bowiem czynnością rutynową w działaniach każdego inwestora, dającą się z góry przewidzieć i określić. Skoro zatem interes społeczny przemawia za jak najszybszym oddawaniem do eksploatacji mieszkań, to rzeczą inwestora jest odpowiednio wczesne przygotowanie całego procesu inwestycyjnego, w tym także problematyki terenowo-prawnej, obejmującej m.in. wywłaszczenie nieruchomości.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z obrazą art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.