Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. decyzją z dnia 13 maja 1988 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni 640 m2, położonej w B. i stanowiącej własność Janiny i Tadeusza małżonków K., za odszkodowanie za grunt w wysokości 328.180 zł.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją nr G.VIII.8221w/43/88 z dnia 15 czerwca 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zakwestionowaną w odwołaniu Janiny i Tadeusza małżonków K. w części dotyczącej wysokości odszkodowania za grunt. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z zasadami zawartymi w uchwale nr XXIII/59/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 24 listopada 1987 r. /Dz.Urz. Woj. Białostockiego nr 15 poz. 172/ oraz stosownie do kształtujących się cen w obrocie, ustalonych według aktów notarialnych kupna - sprzedaży gruntów nie uzbrojonych na tamtejszym terenie, które to ceny wynoszą przeciętnie 538 zł za 1 m2.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Janina i Tadeusz małżonkowie K. wnosili o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji w części ustalającej wysokość odszkodowania za grunt. Zarzucili, że powołane w decyzji organu I instancji akty notarialne nie mogły być decydujące dla oszacowania ich nieruchomości, wykazane bowiem w tych aktach ceny są symboliczne w stosunku do rzeczywistej wartości gruntów na tamtejszym terenie, która jest co najmniej o 100 procent wyższa. Inwestor uzyskał od niektórych właścicieli nieruchomości takie ceny tylko dlatego, że dotyczyło to ludzi starszych, niedołężnych i nie uprawiających już gruntów, którym w związku z tym zależało na szybkim wykupie i otrzymaniu jakiegokolwiek odszkodowania. Organy wywłaszczeniowe natomiast nie uwzględniły cen wykazanych w aktach notarialnych dotyczących kupna - sprzedaży nieruchomości między osobami fizycznymi, które to ceny mimo formalnego obniżenia z przyczyn podatkowych znacznie przewyższają ceny płacone przez inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ odszkodowanie za grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego, przy czym według ust. 4 tego artykułu odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Z przepisów art. 59 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy zatem wynika, że wojewódzka rada narodowa, podejmując uchwałę o ustaleniu zasad odszkodowania, musi uwzględniać zasady ustawowe odrębnie dla gruntów rolnych lub leśnych i odrębnie dla innych gruntów. Z uregulowań tych wynika ponadto, że wojewódzka rada narodowa ustala jedynie zasady, według których określa się odszkodowanie zróżnicowane dla gruntów rolnych i leśnych oraz innych gruntów. Dopiero po takim rozróżnieniu zasad odszkodowania organy administracji państwowej muszą je stosować, uwzględniając charakter gruntu. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie powinno ponadto uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Taki pogląd znajduje potwierdzenie między innymi w orzecznictwie Sądu Najwyższego /por. wyrok z dnia 12 kwietnia 1988 r. III ARN 5/88 i wyrok z dnia 7 lipca 1988 r. III ARN 26/88/.
Zarówno powinność uwzględnienia aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, przewidziana w art. 59 ust. 4 omawianej ustawy, jak i dopuszczenie w jej art. 65 możliwości naprawienia szkody w formie przyznania nieruchomości zamiennej, odpowiadającej wartości nieruchomości wywłaszczonej, prowadzą do wniosku, że wysokość odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość powinna mieścić się w ramach rzeczywistej szkody /damnum emergens/.
Określenie rzeczywistej szkody i w następstwie - adekwatnego do niej odszkodowania powinno wynikać z ustalenia, za jaką cenę - w dniu ustalenia odszkodowania - mogłaby zostać nabyta wywłaszczona nieruchomość w obrocie cywilnoprawnym, nie związanym z celem dokonanego wywłaszczenia.
Ograniczenie się, jak w rozpatrywanej sprawie, wyłącznie do umów sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję będącą celem wywłaszczenia nie pozwala na odparcie zarzutu nieadekwatności ustalonych w nich cen. Zbywcy bowiem tych nieruchomości nie mieli pełnej swobody w powzięciu decyzji i wyrażeniu woli co do wszystkich postanowień zawartych umów, skoro zdawali sobie sprawę z tego, że w razie odmowy zawarcia umowy sprzedaży lub w razie odmowy wyrażenia zgody na oferowaną cenę nieruchomość ich zostanie objęta postępowaniem wywłaszczeniowym i w jego rezultacie zostanie przyznane im odszkodowanie mocą jednostronnego, władczego aktu administracyjnego - decyzją o wywłaszczeniu.
Poza tym nie w każdym wypadku akty notarialne mogą być wystarczające do ustalenia rzeczywistych cen gruntów w obrocie na danym terenie. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji gdy obrót ten jest sporadyczny lub gdy analiza aktów notarialnych wskazuje na podanie w nich cen wyraźnie fikcyjnych, co ze względu na rygory podatkowe nie jest zjawiskiem odosobnionym. Wobec tego w sytuacjach wątpliwych organ wywłaszczeniowy powinien przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe w tym zakresie, na przykład przez zasięgnięcie informacji w urzędzie skarbowym bądź izbie skarbowej. Stosownie bowiem do art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ramach tego przepisu, jak również art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do udowodnienia każdego faktu prawotwórczego wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi. W dążeniu do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ nie może - poza wyjątkami określonymi w przepisach szczególnych - być krępowany formalnymi ograniczeniami co do wyższej lub niższej mocy różnych dowodów. Tego rodzaju ograniczenie nie może być także zawarte w treści uchwały rady narodowej stopnia wojewódzkiego, wydanej w trybie art. 59 omawianej ustawy, gdyż wykraczałoby to poza zakres delegacji zawartej w tych przepisach.
W rozpatrywanej sprawie odszkodowanie należne skarżącym zostało ustalone bez dostatecznego wyjaśnienia, jak kształtują się ceny gruntów w obrocie cywilnoprawnym na terenie, na którym położona jest wywłaszczona nieruchomość.
Nakazowi zawartemu w art. 59 ust. 4 powołanej ustawy nie czyni zadość analiza przedstawionych przez organ wywłaszczeniowy danych z czterech aktów notarialnych, na których podstawie określono średnią cenę za 1 m2 gruntu w wysokości 538 zł. Nie można bowiem nie dostrzec, że w analizie tej przyjęto jako najniższą cenę 150 zł za 1 m2 gruntu i najwyższą - 1.000 zł. Przeciętna ustalona na podstawie tak rażąco rozbieżnych cen nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy w zakresie kształtowania się cen gruntów w rejonie położenia spornej działki. Prawidłowe wykonanie nakazu zawartego w art. 59 ust. 4 omawianej ustawy wymaga ustalenia cen w obrocie cywilnoprawnym gruntami zbliżonymi swym charakterem i położeniem, z pominięciem wypadków odosobnionych, w których ceny gruntów odstają rażąco od cen mających zastosowanie na danym terenie.
Z przytoczonych względów, na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, orzeczono jak w sentencji, zasądzając jednocześnie w myśl art. 208 Kpa na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.