Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Z. z dnia 16 sierpnia 1984 r., utrzymaną w mocy przez decyzję Głównego Geodety Wojewódzkiego w Łomży z dnia 17 października 1984 r., odmówiono Janinie, Krystynie i Eugeniuszowi Z. oraz Teresie U. zwrotu nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr 1319, o powierzchni 3834 m2, wywłaszczonej w 1978 r. "pod regulację rzeki J. i budowę zbiornika retencyjnego".
Wyrokiem z dnia 27 marca 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obydwie wyżej wymienione decyzje, nakazując organom administracji państwowej wyjaśnienie, czy i jakiego rodzaju prace mają być jeszcze prowadzone przy regulacji rzeki J. na wywłaszczonej nieruchomości oraz w jakim terminie i przez kogo mają być one wykonane. Tylko prace związane z budownictwem wodnym, prowadzone w ściśle określonym terminie, mogłyby uzasadniać odmowę zwrotu nieruchomości nie wykorzystanej dotychczas na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu. Prace innego rodzaju, jak na przykład rekreacyjne zagospodarowanie brzegów zbiornika retencyjnego, nie dają podstawy do tego rodzaju odmowy w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./. Po ponad rocznym okresie bezczynności - mimo interwencji pełnomocnika stron - Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Z. w dniu 3 maja 1986 r. wydał decyzję identycznej treści.
Po rozpoznaniu odwołania stron od tej decyzji, Główny Geodeta Wojewódzki w Łomży, decyzją nr GOW.8221a/7/86 z dnia 5 czerwca 1986 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji organu odwoławczego podniesiono, że w 1981 r. został opracowany plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., w którym to planie omawianą nieruchomość przeznaczono na urządzenie zieleni parkowej, wchodzącej w skład terenów rekreacyjnych położonych nad rzeką J. i zalewem. Prace związane z urządzeniem tych terenów będą wykonywane w czynie społecznym w latach 1986-1987 /należy zauważyć, że w decyzji z dnia 17 października 1984 r. ten sam organ zapewniał, że "całkowite zagospodarowanie wywłaszczonej działki nastąpi w 1985 r."/. W obecnym stanie prawnym - po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ - wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi /art. 74 ust. 1/ na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Ponieważ sporna nieruchomość przeznaczona jest na jeden z celów uzasadniających wywłaszczenie, wymienionych w art. 50 nowej ustawy, a mianowicie na cele użyteczności publicznej, brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu.
Na powyższą decyzję wszyscy ubiegający się o zwrot nieruchomości wnieśli skargę, domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji. Zdaniem skarżących, samo przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie oznacza, że działka ta jest niezbędna Skarbowi Państwa. Przeprowadzona przez organ I instancji rozprawa administracyjna była poświęcona wyłącznie ustaleniu warunków zwrotu nieruchomości, co czyniło zbędnym składanie przez skarżących wniosków dowodowych. Zdaniem skarżących, przeznaczenie spornej działki na urządzenie zieleni nastąpiło tylko z tej przyczyny, że została ona niepotrzebnie wywłaszczona i nie była zabudowana.
Główny Geodeta Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji państwowej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8/. Postępowanie organów administracji państwowej w tej sprawie stanowi rażące pogwałcenie powyższej zasady. Nie ulega wątpliwości, że wywłaszczenie spornej nieruchomości na cel podany w decyzji o wywłaszczeniu było zbędne, co sprawiało, że wniosek byłych współwłaścicieli nieruchomości o jej zwrot powinien być uwzględniony bez zbędnej zwłoki. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 1985 r., uchylającego uprzednią decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości.
Z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy /art. 35 Kpa/ i bez zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki /art. 36 par. 1 Kpa/ sprawę przetrzymano, po to tylko, by poczekać na zmianę stanu prawnego, uzasadniającą - w mniemaniu organów rozpatrujących sprawę - ponowną odmowę zwrotu nieruchomości. Tego rodzaju postępowanie nie tylko uzasadnia odpowiedzialność dyscyplinarną pracownika, który dopuścił się przedstawionych wyżej rażących nieprawidłowości /należy wyrazić przekonanie, że właściwy organ wykona obowiązek wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, wynikających z art. 38 Kpa/, ale także narazi Skarb Państwa na szkodę w razie wystąpienia przez skarżących ze stosownym roszczeniem odszkodowawczym. Jeżeli bowiem nie doszłoby do zwrotu nieruchomości skarżącym, związek pomiędzy poniesioną przez nich szkodą /utratą należnych korzyści/, a naruszeniem prawa przez organ administracji państwowej, jest oczywisty. Gdyby organ ten działał zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i stosownie do poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd, którym to poglądem organ ten był związany /art. 209 Kpa/, skarżący powinni byli otrzymać zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed zmianą stanu prawnego, to jest przed dniem 1 sierpnia 1985 r.
Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nowe przepisy prawne /art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./ nie dają podstaw do wniosku, że zachodzą obecnie podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżącym. Artykuł 74 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi "... jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie". Sformułowanie "cel uzasadniający wywłaszczenie" stanowi pośrednie odesłanie do art. 50 tej ustawy, który określa, kiedy /jeżeli jest niezbędna/ i na jakie cele nieruchomość może być wywłaszczona. Nie można odrywać celu /art. 50 ust. 1 pkt 1-6/ od podstawowej przesłanki wywłaszczenia, jaką jest niezbędność nieruchomości na określony cel. Tym samym odmowa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ale niewykorzystanej na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, może nastąpić jedynie wówczas, gdy nieruchomość ta jest niezbędna na inny cel uzasadniający wywłaszczenie, wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1-6 ustawy.
Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie oznacza jeszcze, że jest ona już na ten cel niezbędna, jako że zgodne z planem wykorzystanie nieruchomości może nastąpić w dalszej - nie dającej się jeszcze dokładnie określić - przyszłości. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 1986 r. IV SA 364-374/86 wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że o niezbędności nieruchomości na cel objęty wywłaszczeniem można mówić dopiero wówczas, gdy cel ten został skonkretyzowany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, przewidzianej w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Deklaracje o terminach zagospodarowania spornej nieruchomości zawarte w kolejnych decyzjach i nie mające, jak dotychczas, żadnego pokrycia w rzeczywistości, także nie przesądzają o jej niezbędności na cel użyteczności publicznej. Jeżeli więc dotychczas nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, brak było podstaw prawnych do nieuwzględnienia wniosku byłych współwłaścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 208 Kpa.