Wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., IV SA 770/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 28 października 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonani do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Skład

Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie NSA Bogusław Oraczewski, WSA Leszek Kamiński
Katarzyna Bednarska protokolant

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i A. D. oraz M. D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r., Nr [...], znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1997r., znak; [...] udzielającą D. i A.D. oraz M.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego, zlokalizowanego na działce [...], położonej przy ulicy [...] w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w rezultacie przeprowadzonej kontroli przez organ I instancji, stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1997r., udzielającej inwestorom D. i A. D. oraz M. D. pozwolenia na budowę, jako wydanej niezgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa decyzja, rażąco naruszyła prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego Wojewoda [...] słusznie rozstrzygnął o jej nieważności Zgodnie bowiem z dyspozycją cytowanego artykułu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, winna być załączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż inwestorzy nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku, nie dołączyli bowiem do wniosku o pozwolenie na budowę wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Adresatem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1996r., Nr [...] był Z.R. Udzielenie pozwolenia na budowę osobie, która przedłożyła wymienioną decyzję wydaną innemu podmiotowi, traktować należy zdaniem organu odwoławczego, jako wydanie pozwolenia na budowę na rzecz osoby nie posiadającej w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Według organu odwoławczego w przedmiotowym przypadku doszło więc do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt. 3 oraz art. 32 ust. 2 pkt.1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. skargę złożył A.D. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rozstrzygnięcia obu organów naruszyły artykuły 6, 7 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nadinterpretacji przepisów prawa. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a przedmiotowa decyzja dotyczyła tej samej działki. W opinii skarżącego, wnioskodawca dopełnił on wszystkich obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego, zaś organ administracji wydając decyzję winien rozpatrzyć ją indywidualnie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu I i II instancji.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji był art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 33 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W oparciu o cytowane przepisy ustawy pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć min. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa decyzja winna być ostateczna. Wnioskodawcy złożyli taką decyzję dotyczącą terenu inwestycji z tym, że była ona wydana na rzecz ich ojca, teścia i dziadka.

Wskazane przepisy prawa budowlanego nie określają wprost, aby osobą ubiegająca się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdemu wnioskodawcy. Celem tej decyzji jest w myśl art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.

Podmiot prawny dysponujący prawem do nieruchomości oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja, która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na budowę w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzmocniona ochrona prawna związana jest z potrzebą stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań administracji publicznej.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze swej istoty stwierdza jedynie możliwość realizacji konkretnej inwestycji na ściśle określonej działce. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. dla tego samego terenu można było wydać taką decyzję "więcej niż jednemu wnioskodawcy". Skoro o treści tej decyzji przesądzał tylko i wyłącznie przepis gminny, to osoba wnioskodawcy nie miała żadnego znaczenia. W aktualnym stanie prawnym decyzję ustalająca warunki zabudowy wydaje się tylko w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003r, organ, który wydał taką decyzję jest obowiązany, za zgodą jej adresata, do jej przeniesienia na rzecz innej osoby. Takiej możliwości nie przewidywała jednak ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., co w związku z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego miało wpływ na ukształtowanie się orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wymogu przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której jest adresatem. Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że orzecznictwo to nie w pełni zachowało swoją aktualność i nie może w każdym przypadku przemawiać za automatycznym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli organ uwzględnił decyzję ustalająca warunki wydaną poprzednikowi prawnemu inwestora. W przedmiotowym przypadku proces inwestycyjny rozpoczął teść skarżącego – Z.R., który po dokonaniu rozbiórki starego budynku na działce nr [...], wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na tej działce budynku mieszkalno-usługowego. Zakupił również materiały budowlane na potrzeby zabezpieczenia terenu planowanej budowy. Następnie działkę tą podarował córce, zięciowi i wnukowi, którzy tym samym stali się kontynuatorami tej inwestycji. Nie ma więc prawnych i racjonalnych podstaw, żeby wymagać od nich wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyli w terminie jej ważności, tylko z tego powodu, że jej adresatem był ich poprzednik prawny.

W oparciu o wykładnię celowościową pozwalającą uwzględnić cały kontekst funkcjonalny i cel jaki przyświecał ustawodawcy, należy stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera uprawnień ściśle zindywidualizowanych, związana natomiast jest z określoną nieruchomością. W sytuacji gdy wnioskodawca dopełni warunków określonych przepisami prawa budowlanego, a koniecznych do wydania pozwolenia na budowę, nie powinien być narażony na negatywne rozstrzygniecie organów nadzoru budowlanego ze względu na jedynie pozorny wymóg zachowania tożsamości podmiotów w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg ten nie wynika bowiem bezpośrednio z przepisów prawa materialnego i pozostawać może w sprzeczności z ochroną prawa własności, którego zaś ograniczenia muszą spełniać warunek konieczności i nie mogą naruszać jego istoty.

Dokonując interpretacji omawianych przepisów należy mieć na względzie zawartą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określającą wyraźnie wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984r., III SA 729/84, ONSA 1984. nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".

Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).