Uzasadnienie
Minister Transportu, Żeglugi i Łączności decyzją nr TAM-II/456/13/88 z dnia 31 maja 1988 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem Stanisława A. decyzję Urzędu Morskiego w Sz. z dnia 18 grudnia 1987 r., odmawiającą przyznania stopnia oficera pokładowego III klasy. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Stanisław A. nie spełnia warunków przewidzianych ani w par. 10, ani w par. 70 rozporządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich /Dz.U. nr 52 poz. 232 ze zm./, gdyż nie odbył wymaganej praktyki pływania przez okres 48 miesięcy na statkach morskich w służbie pokładowej, w tym 30 miesięcy na stanowisku starszego marynarza /par. 10 pkt 4 lit. "c"/. Nie jest też oficerem korpusu osobowego Marynarki Wojennej i nie może skorzystać z przepisu szczególnego, to jest z par. 70 tego rozporządzenia. Przyznano mu świadectwo starszego marynarza z dniem 13 czerwca 1983 r. dlatego, że miał jedynie dyplom porucznika żeglugi przybrzeżnej, który podlega wymianie na dyplom szypra II klasy żeglugi krajowej. W kwestii tej wykorzystano dowód z arkusza kwalifikacyjnego z dnia 10 lutego 1978 r., wydanego przez jednostkę wojskową, z którego wynikało, że Stanisław A. ma stopień podoficerski, co daje możliwość wymiany na dyplom szypra III klasy. Stanisław A. odbył praktykę pływania na jednostkach Marynarki Wojennej w służbie pokładowej przez czas 184 miesięcy i 23 dni i ponadto ma 72 miesiące i 22 dni praktyki pływania w służbie państwowej na statkach morskich handlowych, w tym 33 miesiące i 3 dni dodatkowej praktyki pływania, liczonej od daty przyznania stopnia starszego marynarza. Z tej dodatkowej praktyki pływania nabył 9 miesięcy i 13 dni na stanowisku starszego marynarza, 15 miesięcy na stanowisku asystenta pokładowego oraz 8 miesięcy i 20 dni na stanowisku marynarza. Ponieważ do uzyskania stopnia oficera pokładowego III klasy wymagane jest posiadanie stopnia starszego marynarza oraz dodatkowej 48-miesięcznej praktyki pływania w charakterze członka załogi w specjalności pokładowej, w tym co najmniej 30 miesięcy na stanowisku starszego marynarza i 12 miesięcy na stanowisku asystenta pokładowego, to do uczynienia zadość tym warunkom Stanisławowi A. brakuje około 20 miesięcy praktyki pływania na stanowisku starszego marynarza.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Stanisław A. wnosił o jej uchylenie. Zarzucił organowi błędną wykładnię par. 10 pkt 4 lit. "c" w związku z par. 87 pkt 2 i par. 91 rozporządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich /Dz.U. nr 52 poz. 232 ze zm./, gdyż dodatkową praktykę pływania należało mu liczyć od dnia 14 lipca 1978 r., to jest od dnia uzyskania stopnia oficera Polskiej Marynarki Handlowej w rozumieniu tego aktu prawnego; oprócz tego zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa w związku z art. 76 par. 1 Kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie praktyki pływania od dnia 28 lipca 1986 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji, oraz nieuwzględnienie faktu, że jest on od dnia 14 lipca 1978 r. oficerem Polskiej Marynarki Handlowej, a ponadto naruszenie art. 209 Kpa przez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 1987 r. IV SA 1116/86, z której wynikało, że ma on wystarczającą praktykę pływania do przyznania stopnia oficera pokładowego III klasy.
W piśmie z dnia 27 sierpnia 1988 r. skarżący dodatkowo podniósł, że stosownie do przepisów par. 28 ust. 1 oraz par. 35 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Żeglugi z dnia 28 lipca 1967 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich w żegludze krajowej /Dz.U. nr 34 poz. 171 ze zm./ jako podoficer zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej mógł uzyskać, przy zaliczeniu jego praktyki pływania, stopień kapitana żeglugi przybrzeżnej i w rezultacie, w ramach weryfikacji, dyplom szypra I klasy żeglugi krajowej. Podoficerom i marynarzom rezerwy służby pokładowej Marynarki Wojennej zalicza się na poczet praktyki pływania całą praktykę nabytą na okrętach wojennych, a osoby, które ukończyły młodszy kurs specjalności pokładowej, z mocy prawa są zwolnione od obowiązku złożenia egzaminu do uzyskania stopnia starszego marynarza żeglugi przybrzeżnej. Oznacza to, że Urząd Morski zobowiązany był wydać świadectwo starszego marynarza żeglugi przybrzeżnej co najmniej od daty dyplomu szypra II klasy żeglugi krajowej, to jest od dnia 14 lipca 1978 r., również świadectwo starszego marynarza, zgodnie z par. 88 pkt 1 i par. 89 ust. 1 w związku z par. 91 wskazanego w decyzji rozporządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r., powinno oznaczać jako datę ważności dzień 14 lipca 1978 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazał, że skarżący nie ukończył Wyższej Szkoły Morskiej o kierunku nawigacyjnym w specjalności transport morski ani nie ma stopnia szypra I klasy żeglugi krajowej, a wobec tego do uzyskania przez niego stopnia oficera pokładowego III klasy konieczne jest spełnienie warunków określonych w par. 10 pkt 4 lit. "c" cytowanego rozporządzenia z 1983 r. Warunków tych w zakresie dodatkowej 48-miesięcznej praktyki skarżący nie spełnił, gdyż brakuje mu jeszcze około 20 miesięcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można uznać za trafny zarzutu zawartego w skardze, że zaskarżona decyzja uchybiła art. 209 Kpa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 1987 r. ograniczał się wyłącznie do analizy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym; po wykazaniu, że ustalenia te nie dają dostatecznej podstawy do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy, z przyczyn wyłącznie procesowych, a nie merytorycznych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wykazując luki w postępowaniu dowodowym, Sąd w tym wyroku nie wdawał się w ocenę merytoryczną sprawy, uważając taką ocenę za przedwczesną.
Nie są natomiast pozbawione uzasadnionych podstaw pozostałe zarzuty skargi. Treść zaskarżonej decyzji, jak i analiza całego toku postępowania administracyjnego w tej sprawie zdają się wskazywać, że wyraźną dominantą, która zaważyła na kierunku i zakresie dokonanych ustaleń faktycznych oraz na treści rozstrzygnięcia, była tylko wykładnia językowo-logiczna przepisu par. 10 pkt 4 lit. "c" rozporządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich /Dz.U. nr 52 poz. 232 ze zm./. Ograniczenie się wyłącznie do tego przepisu, przy jednoczesnym poprzestaniu na jego interpretacji literalnej, musiało w sposób oczywisty prowadzić do rozstrzygnięcia wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Niepodważalne bowiem są ustalenia organów administracji, że skarżący nie uzyskał formalnie stopnia szypra I klasy żeglugi krajowej oraz że od daty przyznania mu stopnia starszego marynarza, to jest od dnia 13 czerwca 1983 r., do dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie nie spełnił warunku odbycia dodatkowej 48-miesięcznej praktyki.
Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji, ustalenia te nie mogły być wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową /gramatyczną/, stosowania także innych metod wykładni, na przykład systemowej, historycznej czy wreszcie wykładni celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy, i tłumaczącej ich sens w świetle tego celu.
Gdy chodzi o przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, zawarte w wymienionym wyżej rozporządzeniu Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r., to ich zasadniczy cel został sprecyzowany w par. 1 ust. 1, w myśl którego "Przepisy rozporządzenia określają kwalifikacje zawodowe członków załóg polskich statków morskich, wymagane do zajmowania stanowisk oficerskich i nieoficerskich, niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa żeglugi". Zasadniczym zatem kryterium doboru kadr w kontekście tego przepisu jest maksymalne zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi. W rezultacie więc im wyższe kwalifikacje zawodowe ma członek załogi, tym większą daje gwarancję sprostania wymaganiu zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi i tym wyższe w hierarchii służbowej powinien zajmować stanowisko. Zasada ta jest konsekwentnie realizowana w treści całego rozporządzenia.
Ze względu na zakres niniejszej sprawy najbardziej celowe jest porównanie wymagań odnoszących się do szypra II klasy żeglugi krajowej oraz do starszego marynarza. Otóż zgodnie z par. 10 pkt 2 tego rozporządzenia do uzyskania stopnia szypra II klasy żeglugi krajowej wymagane jest spełnienie następujących warunków: a/ ukończenie wyższej szkoły morskiej o kierunku nawigacyjnym oraz posiadanie 9-miesięcznej praktyki pływania na stanowiskach oficerskich w specjalności pokładowej albo b/ posiadanie stopnia szypra III klasy żeglugi krajowej, posiadanie dodatkowej 12-miesięcznej praktyki pływania na stanowiskach oficerskich w specjalności pokładowej oraz złożenie egzaminu. Natomiast do uzyskania stopnia starszego marynarza, stosownie do par. 50 pkt 2 rozporządzenia, wymagane jest: a/ posiadanie wykształcenia średniego zawodowego o kierunku pokładowym, posiadanie 12-miesięcznej praktyki pływania w charakterze członka załogi, studenta lub ucznia w specjalności pokładowej, posiadanie świadectwa ratownika oraz złożenie egzaminu przez osoby, które ukończyły szkołę żeglugi śródlądowej, albo b/ posiadanie wykształcenia zasadniczego zawodowego w zawodzie marynarza pokładowego, posiadanie 24-miesięcznej praktyki pływania w charakterze członka załogi, studenta lub ucznia w specjalności pokładowej, posiadanie świadectwa ratownika oraz złożenie egzaminu przez osoby, które ukończyły szkołę żeglugi śródlądowej, albo c/ posiadanie stopnia marynarza, posiadanie dodatkowej 24-miesięcznej praktyki pływania na stanowisku marynarza, posiadanie świadectwa ratownika oraz złożenie egzaminu.
O zdecydowanej przewadze w wymaganiach kwalifikacyjnych tych dwóch stanowisk na korzyść szypra II klasy żeglugi krajowej najwymowniej świadczy fakt, że w myśl par. 10 pkt 1 lit. "c" omawianego rozporządzenia do uzyskania stopnia szypra III klasy żeglugi krajowej - a zatem niższego o jeden stopień w stosunku do szypra II klasy - wymagane jest posiadanie stopnia starszego marynarza lub starszego rybaka, posiadanie dodatkowej 12-miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego marynarza lub starszego rybaka oraz złożenie egzaminu.
Analiza cytowanych przepisów czyni zupełnie niezrozumiałym fakt poddania skarżącego w dniu 13 czerwca 1983 r., legitymującego się od dnia 14 lipca 1978 r. stopniem szypra II klasy żeglugi krajowej, egzaminowi na stopień starszego marynarza i przyznania mu decyzją z dnia 19 lipca 1983 r., z ważnością od dnia 13 czerwca 1983 r., tego stopnia. Zupełnie niezrozumiałe w kontekście tych przepisów jest zaliczenie skarżącemu praktyki pływania na stopień oficera pokładowego III klasy dopiero od daty uzyskania stopnia starszego marynarza, to jest od dnia 13 czerwca 1983 r. Skoro bowiem przepis par. 10 pkt 4 wyszczególnia w lit. "b" i "c" tylko dwa stopnie, mianowicie szypra I klasy żeglugi krajowej i starszego marynarza, które po spełnieniu warunku odbycia odpowiedniej praktyki dają uprawnienie do uzyskania stopnia oficera pokładowego III klasy, to nie może z tego wynikać, że w stosunku do starszego marynarza rozporządzenie w gorszej sytuacji stawia szyprów III i II klasy żeglugi krajowej. Byłoby to z przyczyn wyżej wymienionych zarówno nielogiczne, jak i merytorycznie nieuzasadnione i nieracjonalne. Wykładnia logiczna i celowościowa tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że stopień starszego marynarza jest - w rozumieniu par. 10 pkt 4 lit. "c" cytowanego rozporządzenia - najniższym stopniem w hierarchii kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich, który daje podstawę do ubiegania się o uzyskanie stopnia oficera pokładowego III klasy. Pominięcie w tym punkcie stopni szypra III i II klasy żeglugowej krajowej wywołuje jedynie ten skutek, że osoby mające taki stopień muszą dla uzyskania stopnia oficera pokładowego III klasy złożyć egzamin oraz odbyć 48-miesięczną dodatkową praktykę pływania, liczoną od daty uzyskania stopnia starszego marynarza bądź - jeżeli to jest niemożliwe lub z jakichś powodów mniej korzystne dla ubiegającego się o taki stopień - od daty uzyskania najniższego stopnia oficerskiego w żegludze morskiej.
Tego rodzaju ustaleń co do odbycia przez skarżącego praktyki pływania na polskich statkach morskich /par. 3 cytowanego rozporządzenia/ w stopniu szypra II klasy żeglugi krajowej nie poczyniono w toku postępowania administracyjnego w sposób dostatecznie precyzyjny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednak zdaje się wynikać, iż skarżący legitymuje się konieczną praktyką, skoro zaliczył 72 miesiące i 22 dni praktyki pływania w służbie pokładowej na statkach morskich handlowych.
Niezależnie od tego uwadze organów orzekających uszły te okoliczności stanu faktycznego sprawy, które zdają się wskazywać, iż skarżący jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o uzyskanie stopnia oficera pokładowego III klasy spełnił warunki przewidziane w par. 10 pkt 3 lit. "b", konieczne do uzyskania stopnia szypra I klasy żeglugi krajowej, a co za tym idzie - miałby legitymację do uzyskania wnioskowanego stopnia na podstawie par. 10 pkt 4 lit. "b" powyższego rozporządzenia.
Z wyżej przytoczonych przyczyn oraz z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego w myśl art. 208 Kpa zwrot kosztów postępowania.