Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia 27 maja 1991 r., powołując się na art. 36 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał Markowi W. wstrzymać prowadzenie prac budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na posesji położonej w B. przy ul. Z. nr 3 oraz wykonać inwentaryzację wykonanych prac wraz ze szkicem sytuacyjnym działki przez uprawnioną służbę geodezyjną w terminie do dnia 30 czerwca 1991 r.
Ten sam organ dnia 12 sierpnia 1991 r. udzielił Markowi W. upomnienia z powodu niewykonania wskazanych decyzją prac. Następnie postanowieniem z dnia 12 marca 1992 r., powołując się na art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie w sprawie wykonania decyzji z dnia 27 maja 1991 r. do czasu prawnego ustalenia granicy z nieruchomością Romana G. Z kolei postanowieniem z dnia 10 lipca 1992 r., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa, Kierownik Urzędu Rejonowego w M. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wykonania decyzji z dnia 27 maja 1991 r., motywując to faktem zrezygnowania przez Marka W. z obowiązku dokonania rozgraniczenia działek.
W dniu 28 sierpnia 1992 r. udzielone zostało Markowi W. następne upomnienie z powodu niewykonania prac wskazanych decyzją z dnia 27 maja 1991 r. oraz wezwano go do wykonania tych prac w terminie do dnia 20 września 1992 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W dniu 10 grudnia 1992 r. został doręczony Markowi W. tytuł wykonawczy, wydany dnia 4 grudnia 1992 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M., stwierdzający, iż wobec niewykonania decyzji z dnia 27 maja 1991 r. zostało wszczęte przeciwko Markowi W. postępowanie egzekucyjne z urzędu. Tytuł wykonawczy został zaopatrzony w pouczenie o prawie wniesienia od niego zażalenia do Wojewody w C. w terminie 7 dni. Do tytułu wykonawczego zostało załączone postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 4 grudnia 1992 r. o nałożeniu na Marka W. grzywny w wysokości 300.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.
W dniu 17 grudnia 1992 r. Marek W. złożył do Wojewody w C. zażalenie na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 4 grudnia 1992 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Treść zażalenia ogranicza się do kwestionowania zasadności obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia 27 maja 1991 r., w szczególności obowiązku dokonania rozgraniczenia nieruchomości.
Wojewoda w C. postanowieniem z dnia 12 lutego 1993 r., powołując się na przepisy art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 par. 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że zarówno wszczęcie postępowania egzekucyjnego, jak i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, wynikały z faktu niewykonania przez Marka W. obowiązków nałożonych decyzją z dnia 27 maja 1991 r. oraz zobowiązania złożonego przez niego 11 marca 1992 r. o ustalenie przebiegu granicy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to postanowienie Marek W. zarzucił, że niesłusznie został na niego nałożony obowiązek podjęcia czynności w celu rozgraniczenia nieruchomości. Taki obowiązek, jego zdaniem, powinien być nałożony na Romana G., skoro ten kwestionował przebieg linii granicznej. W konsekwencji brak było także podstaw do ukarania go grzywną.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Treść zażalenia z dnia 17 grudnia 1992 r. oraz skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na to, że ich istota sprowadza się - wbrew oznaczeniu - do kwestionowania tytułu wykonawczego, na postawie którego wydane zostało postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 4 grudnia 1992 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zresztą gdyby organ II instancji inaczej potraktował treść zażalenia Marka W. to nie miałby podstawy do pouczenia go o dopuszczalności wniesienia skargi sądowej na swoje postanowienie z dnia 12 lutego 1993 r. Stosownie bowiem do art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa skarga do sądu administracyjnego przysługuje /oprócz postanowień taksatywnie wskazanych w pkt 1/ wyłącznie na postanowienia o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego. Gdyby zatem przyjąć, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody w C. wydane w trybie zażaleniowym a nie zarzutowym /art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ to skarga taka podlegałaby z mocy art. 204 par. 1 Kpa odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skoro jednak treść zażalenia i skargi wskazują na zarzutowy, a nie zażaleniowy charakter tych środków odwoławczych, to przedmiotem kontroli sądowej jest, niezależnie od treści skargi, przede wszystkim zgodność z prawem wydanego tytułu wykonawczego oraz będącego jego konsekwencją postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Oceniając legalność tych aktów administracyjnych, Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia prawa. Przede wszystkim z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym /por. R. Hauser i Z. Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1992, str. 9/. Jest zaś oczywiste, że charakteru publicznoprawnego nie ma nałożony na skarżącego w trybie art. 36 prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia do rozgraniczenia jego nieruchomości.
Niezależnie jednak od braku formalnych podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia na skarżącym spełnienia tego obowiązku, to tego rodzaju postępowanie było także bezprzedmiotowe z uwagi na zawarte w samym przepisie art. 36 prawa budowlanego instrumenty prawne zezwalające na skuteczne wymuszenie nałożonych na inwestora obowiązków. Przede wszystkim wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego leży w wyłącznym interesie samego inwestora, nie zaś w interesie publicznym, w związku z tym do inwestora należy ocena, czy spełni on nałożone na niego w trybie art. 36 ust. 1 prawa budowlanego obowiązki, czy też nie spełniając ich poniesie konsekwencje w postaci nieuzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót /art. 36 ust. 2 pkt 3/, bądź otrzyma decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego obiektu lub jego części /art. 36 ust. 3/.
Ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania egzekucyjnego oraz przepisów prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji.