Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych decyzją z dnia 8 lutego 1986 nr OUW-I-550/90/85 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Z.G. z dnia 24 września 1985 nr OSGW-rp-7211/38/11/85 o umorzeniu postępowania w sprawie podtapiania łąk rolników wsi Ł. i Rolników Spółdzielni Produkcyjnej M., położonych przy drodze łączącej K.O. z B. na wysokości stawów należących do Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G.
W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, że w 1970 r. została wykonana budowa stawów rybnych "P." i "D" w kompleksie stawowym Państwowego Gospodarstwa Rybackiego Cz., wchodzącego w skład Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G. Wymagała ona wykonania rowu "E" przy zewnętrznych skarpach grobli stawów "P." i "D." dla doprowadzenia wody z terenów położonych wyżej. W tym samym roku została wykonana melioracja użytków zielonych wsi Ł. położonych powyżej stawu "P.", nazwana obiektem "Ł.-O.", z którego odprowadzalnikiem wody jest rów "E".
W 1981 r. w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego w Z.G. została wszczęta sprawa niedostatecznego odwodnienia użytków zielonych na obiekcie "Ł.-O.". W toku jej rozpatrywania organ ten wydał decyzję z dnia 26 czerwca 1982 nr OSGW-rp-7211/38/38/82, zobowiązującą Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Z.G. do przebudowy rowu "E" wraz z budowlami na nim tak, aby zapewnić swobodny dopływ wody z obiektu "Ł.-O.". Na skutek odwołania tego Przedsiębiorstwa Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 11 listopada 1982 nr GWMmp-550/132/82 uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 marca 1983 nr OSGW-rp-7211/38/11/83 zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Z.G. do przebudowy rowu "E" wraz z budowlami wodnymi na nim według opinii biegłych i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra-Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 25 września 1984 nr OUW-GW on-550/47/83.
W wyniku skargi zobowiązanego przedsiębiorstwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w trybie art. 200 par. 2 Kpa decyzją z dnia 7 sierpnia 1985 nr OUW-I-550/20/84 uchylił swą własną decyzję z dnia 25 września 1984 r. oraz decyzję organu stopnia wojewódzkiego z dnia 18 marca 1983 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na to, że rów "E" musiał być wykonany w ramach zadania inwestycyjnego budowy stawów "P." i "D." w celu zapobieżenia szkodom mogącym powstać dla użytkowników gruntów po uniemożliwieniu spływu wody dotychczasową trasą przepływu. Na odcinku wymaganej obecnie przebudowy rów "E" nie spełnia roli urządzenia stawowego, ponieważ nie jest z niego pobierana woda na potrzeby stawów rybnych i nie jest do niego odprowadzana woda przy opróżnianiu stawów. Rów ten jest wykonany zgodnie z parametrami podanymi w zatwierdzonym projekcie melioracji obiektu "Ł.-O.", wobec czego Państwowe Gospodarstwo Rybackie nie może ponosić odpowiedzialności za prawidłowość zatwierdzonych parametrów rowu "E". Zgodnie z art. 51 prawa wodnego przedsiębiorstwo to, jako właściciel rowu "E", jest obowiązane umożliwić przebudowę tego rowu w zakresie niezbędnym dla zapobieżenia szkodom powstałym z powodu wadliwych parametrów rowu oraz ponieść koszty takiej przebudowy, odpowiednie do korzyści z niej uzyskanych. Ponieważ jednak nie odniesie ono żadnych korzyści z przebudowy rowu "E", nie ma podstaw do zobowiązania go do uczestniczenia w kosztach tej przebudowy.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w I instancji Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Z.G. decyzją z dnia 24 września 1985 nr OSGW-rp-7211/38/11/85 umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że po przebudowaniu przez Rejon Dróg Publicznych w K.O. przepustu na rowie "E" pod drogą K.O.-B. i po dokonaniu przez Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Z.G. konserwacji rowu "E" stosunki wodne w kompleksie łąk znacznie się poprawiły.
W odwołaniu od tej decyzji Bolesław W., Adam Ś., Henryk S. i Wiesław Ł. żądali uznania spiętrzenia wody w stawie "P." za przyczynę podtopienia łąk na obiekcie "Ł.-O.", a w związku z tym wypłacenia przez Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Z.G. odszkodowania za zmniejszone plony z powierzchni podtopionych oraz wykonania przez to przedsiębiorstwo przebudowy rowu "E" według poprzedniej decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 18 marca 1983 r.
Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych w decyzji nr OUW-I-550/90/85 z dnia 8 lutego 1986 r., utrzymującej w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego z dnia 24 września 1985 r., wskazał, że jeżeli użytkownicy użytków zielonych na obiekcie "Ł.-O." stwierdzają, że stosunki wodne na nim nie zadowalają ich, powinni wystąpić do odpowiednich władz terenowych z wnioskiem o przeprowadzenie dodatkowych melioracji wodnych na tym obiekcie na zasadach odpłatności przewidzianej przepisami, przy czym powinni oni wiedzieć, że ewentualna przebudowa rowu "E" na całej długości na potrzeby obiektu zostanie dokonana bez udziału Państwowego Gospodarstwa Rybnego w Z.G. w kosztach.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję użytkownicy łąk wsi Ł.: Adam Ś., Henryk S., Wiesław Ł., Marian M., Bolesław W., Tadeusz N. wnieśli o zobowiązanie Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G. do zlikwidowania przyczyn podtapiania ich łąk oraz do wypłaty odszkodowań za zaniżone plony z użytków zielonych za okres trwania szkody. Przede wszystkim wskazali, że podtapianie łąk wystąpiło od 1974 r., kiedy to Państwowe Gospodarstwo Rybackie dokonało powiększenia stawu "P." o tereny przyległe do grobli, obok której przebiega rów "E", i pogłębienia tego stawu, co spowodowało przerwanie warstwy nieprzepuszczalnej dna stawu przy grobli i związane z tym intensywne kurzawkowe zamulanie rowu odpływowego "E" na tym odcinku a w konsekwencji zahamowanie odpływu wód z kompleksu ich łąk.
W odpowiedzi na skargę Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych wniósł o jej oddalenie, podając, że rów "E" jest wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem melioracji obiektu "Ł.-O.", a z materiałów sprawy nie wynika, aby działania Państwowego Gospodarstwa Rybackiego, związane z eksploatacją stawu "P.", wykraczały poza uprawnienia uzyskane w pozwoleniu wodnoprawnym, otrzymanym przez tę jednostkę, a zatem - choć zachodzi potrzeba wykonania zasadniczej przebudowy rowu "E" - zobowiązanie tego przedsiębiorstwa do dokonania tej przebudowy wykraczałoby poza uprawnienia organów administracji państwowej, określone w art. 21, 22, 24, 25 i 26 prawa wodnego, zwłaszcza że w świetle opinii biegłych na zjawisko podtapiania łąk składa się kilka czynników nie związanych z eksploatacją rowu "E", a żadna z tych opinii nie sugeruje, aby przyczyną utrudniania dopływu wody z łąk było przegłębienie stawu "P.". Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że sprawa przyznania bądź odmowy wypłaty odszkodowania podlega załatwieniu w drodze odrębnej decyzji w trybie art. 26 pkt 4 prawa wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i przedmiotem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji nie była kwestia wypłacenia odszkodowania, lecz wyłącznie kwestia przebudowy urządzenia odprowadzającego wodę. Taki też wyłącznie może być przedmiotowy zakres rozpoznania sprawy w niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym, które zatem dotyczy badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie obowiązku Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G. przebudowy rowu "E" na odcinku gruntów tego przedsiębiorstwa.
Skarga w tym zakresie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu stopnia wojewódzkiego zostały wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, to jest art. 26 w związku z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, jak i przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa.
Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię, że dla ich zastosowania istotne znaczenie ma kwestia zgodności wykonania danego urządzenia wodnego z jego projektem technicznym i kwestia odnoszenia korzyści z danego urządzenia lub z dokonania jego przebudowy. Tymczasem żadna z tych przesłanek nie stanowi niezbędnego warunku nałożenia na zakład dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym obowiązków określonych w art. 25 ust. 3 prawa wodnego. Treść tego przepisu bowiem wskazuje, że obowiązki te wynikają z samego faktu szkodliwego oddziaływania wykonanych urządzeń wodnych lub korzystania z wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na interesy ludności i gospodarki narodowej lub na środowisko. Chodzi tu wyłącznie o związek przyczynowy między działaniami lub zaniechaniami bezpośrednio związanymi z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym a powstałymi szkodami w dziedzinie stosunków wodnych. Nie ma zaś znaczenia okoliczność, czy szkoda jest wynikiem postępowania mieszczącego się w granicach wydanego pozwolenia wodnoprawnego, czy też wynikła z przekroczenia tych granic lub niedopełnienia innych obowiązków. Tak więc wystarczającą przesłanką nałożenia na zakład obowiązków określonych w art. 25 ust. 3 prawa wodnego w zakresie zapobiegania szkodom jest ustalenie, że zakłócenie stosunków wodnych w nieruchomościach innych osób pozostaje w związku z posiadanym przez ten zakład pozwoleniem wodnoprawnym.
W takim zatem kierunku powinna być rozpatrzona niniejsza sprawa. Wymagało to przede wszystkim uwzględnienia dwóch zasadniczych kwestii: czy i na jakim odcinku wykonanie obecnego rowu "E" było częścią zadania inwestycyjnego Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G. budowy stawów "P." i "D.", w ramach pozwoleń wodnoprawnych z dnia 16 marca 1967 nr GW. I-053/25/67 i GW. I-410/4/67, oraz czy rów "E" także w części związanej z tym pozwoleniem wodnoprawnym wymaga przebudowy /i jakiej/ dla zapewnienia należytego przepływu wód z obiektu, Ł.-O.", zapobiegającego podtapianiu gruntów na tym obiekcie. Jeśli jakiś odcinek rowu "E" byłby częścią zadania inwestycyjnego i został wykonany na koszt wskazanego Państwowego Gospodarstwa Rybackiego i jeśli także ten odcinek wymagałby przebudowy dla zapobieżenia podtapianiu gruntów, to zachodziłby związek przyczynowy między pozwoleniem wodnoprawnym na przebudowę i piętrzenie stawów "P". i "D." a utrudnieniem odpływu wody z gruntów. Taki związek przyczynowy uzasadniałby nałożenie na powyższe przedsiębiorstwo na podstawie art. 26 w związku z art. 25 ust. 3 prawa wodnego oraz w związku z art. 36 zdanie pierwszej tej ustawym obowiązku przebudowy danego odcinka rowu "E", bez względu na przyczyny nieodpowiedniej drożności tego odcinka. Ustalenie, że odcinek rowu "E" przebiegający gruntami przedsiębiorstwa nie był częścią inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym z 1967 r, na przebudowę i piętrzenie stawów "D." i "P.", wymagałoby - z punktu widzenia obowiązków tego przedsiębiorstwa - dalszego ustalenia, czy niewłaściwa drożność rowu "E" jest także skutkiem funkcjonowania stawów "P." i "D." i prowadzonej w nich przez to przedsiębiorstwo gospodarki rybackiej /wysiąki, przesiąki, zamulanie, spłynięcia skarp, pogłębienie stawu "P." odłowy ryb w stawie "P." itp./. Jeśli niezbędność przebudowy tego odcinka rowu "E" dla należytego odprowadzenia wód z gruntów położonych wyżej wiązałaby się także z funkcjonowaniem tych stawów, to w odpowiednim zakresie występowałby związek przyczynowy między omawianym pozwoleniem wodnoprawnym a nadmierną wilgotnością wyżej położonych gruntów.
W tym zakresie rozpatrzenie sprawy w dotychczasowym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa przez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Przede wszystkim ustalenie, że rów "E" na odcinku przebiegającym przez grunty przedsiębiorstwa nie spełnia roli urządzenia stawowego, pomija treść opinii biegłych w tym zakresie. Biegły W.G. w swej opinii stwierdził, że gospodarstwo rybne we własnym zakresie /poza uprawnieniem/ wykonało na stawie "P." mnich, z którego nadmiar wody odpływa do rowu "E", a tym samym zwiększa jego przepływ i w niewielkiej części przyhamowuje odpływ z góry i zwiększa tam zamulenie, a przy mnichu jest w rowie "E" również zastawka dla odłowów. W opinii biegłego J.G. wskazano, że wody z rowu "E" są wykorzystywane jako woda wabiąca przy odłowie ryb w stawie "P." i w tym celu na rowie "E" wykonano zastawkę betonową oraz mnich łączący ten rów z odłówką w stawie "P."; w okresie odłowów zatem następuje piętrzenie wody w rowie "E".
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organiu I instancji nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego, mimo takich stwierdzeń w opiniach biegłych, organy orzekające uznały, że rów "E" na odnośnym odcinku nie ma charakteru urządzenia stawowego. Nie wyjaśniono także, dlaczego organy orzekające przyjęły, że z opinii biegłych nie wynika, iż podtapianie gruntów jest spowodowane ilością przesiąków wody ze stawów, a także iż żadna z opinii nie sugeruje, aby przyczyną utrudnienia odpływu wody z łąk było przegłębienie stawu "P.", skoro biegły W.G. stwierdził, że na ostrym zakręcie przy stawie "D." występują bardzo znaczne wysiąki z prawej skarpy, że rów "E" na odcinku przylegającym do stawu "P.", gdzie było rozepchane dno, narażony jest na niszczące przesiąki, że woda ze stawu na tym odcinku przesiąka pod iłowo-glinową warstwę dna i podnosi dno, a tym samym uniemożliwia odpływ wód z łąk wsi Ł. Biegły ten uważał za słuszne, aby ograniczyć używanie stawu "P." i "D." i twierdzi, że dostosowanie rowu "E" do odprowadzania wody z łąk rolników wsi Ł. oraz przesiąków ze stawów jest bardzo trudne ze względu na głębokość i zwiększenia przesiąków ze stawów. Biegły J.G. natomiast wskazał, że do rowu "E" dostają się przesiąki ze stawu "P." od strony wschodniej i północnej które powodują lokalne spłynięcia i usuwiska skarp rowu, przy czym rów "E" przyjmuje również okresowo wysiąki ze stawu "D."
Nie została także wyjaśniona zasadność podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących kurzawkowego zamulania rowu "E" wskutek dokonanego w 1974 r, przez Państwowe Gospodarstwo Rybackie pogłębienia stawu "P." przy grobli od strony rowu "E." Tymczasem na rozprawie sądowej przedstawiciele Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych - Oddziału Rejonowego w K.O. potwierdzili fakt zlikwidowania półwyspu - kępy w stawie "P." od strony rowu "E", oświadczając, że w wyniku tego odsłonięto przesiąkliwe warstwy gruntu, co ich zdaniem powoduje przesiąkanie wody ze stawu do rowu "E" i w konsekwencji wpływa na podtapianie wyżej położonych łąk.
Wyżej omówione uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 par. 1 pkt 1 i 3 Kpa oraz orzeczenia o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji stosownie do art. 209 Kpa uwzględnia powyższe wskazania co do kierunków dalszego jej rozpatrzenia, oczywiście tylko w takim zakresie, który może dotyczyć Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Z.G., to jest w stosunku do odcinka rowu "E" bądź objętego inwestycją stawów "D." i "P." w ramach pozwolenia wodnoprawnego z 1967 r., bądź objętego faktycznym oddziaływaniem tych stawów, a nie w zakresie przeprowadzenia wszystkich dodatkowych melioracji wodnych na całym obiekcie "Ł.-O." i na całej długości rowu "E" na potrzeby tego obiektu, gdyż wykracza to poza przedmiot niniejszego postępowania.