Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 kwietnia 1994 r. Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały nr XLVI/447/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 3 marca 1994 r., uznającej za bezzasadną skargę Krystyny H., Józefa P. i Bogdana P. na działalność Zarządu Miasta w sprawie sprzedaży nieruchomości miejskiej położonej przy ul. W. nr 133. Ta uchwała została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa.
Jak pośrednio wynika z akt sprawy, Rada Miejska w S. uchwałą nr XXXIII/279/92 z dnia 26 listopada 1992 r. w sprawie zbycia mienia Gminy dokonała rozporządzenia powyższą nieruchomością w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, naruszając przy tym art. 23 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, nakazujący zawiadamiać byłych właścicieli o zbywaniu nieruchomości.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) złożył na podstawie stosownej uchwały Rady Miejskiej prezydent Miasta S., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia. Zdaniem Miasta S., uchwała podjęta przez Radę Miejską nie narusza art. 23 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, sporna nieruchomość bowiem "nigdy nie stanowiła własności osób fizycznych", a ten przepis prawa "nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości". Jednocześnie za bezpodstawny został uznany zarzut sprzedaży nieruchomości podczas trwania postępowania administracyjnego o jej zwrot w świetle ostatecznej decyzji Wojewody (...), utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu spornej nieruchomości
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wnosi o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności takiej uchwały w całości lub części orzeka organ nadzorczy.
Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 powyższej ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem sądu jest kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem zbadanie, czy organ nadzoru, w tym wypadku wojewoda, naruszył obowiązujące przepisy prawa wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, czy też takie naruszenie nie nastąpiło.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...) naruszył prawo zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Stosownie do art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy organ ten mógł stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 3 marca 1994 r., uznającej za bezzasadną skargę byłych właścicieli na działalność Zarządu Miasta w sprawie sprzedaży spornej nieruchomości, gdyby uchwała ta naruszała obowiązujące przepisy prawa, i to - stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - w sposób istotny. W świetle zebranego w sprawie materiału takiego istotnego naruszenia prawa trudno byłoby się dopatrzyć.
Sporna uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 3 marca 1994 r. została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./, a więc w tak zwanym trybie skargowym. To zaś oznacza, że w tym wypadku Rada oceniała działalność Zarządu Miasta jako sui generis "zwierzchnik służbowy", a przedmiotem tej oceny był całokształt działań Zarządu w sprawie podniesionej w skardze Krystyny H., Józefa P. i Bogdana P. na działalność Zarządu Miasta, w tym wcześniejsze dyspozycje Rady w sprawie zbycia mienia gminy i rozporządzenia sporną nieruchomością, zawarte w uchwale Rady z dnia 26 listopada 1992 r.
Uchwała ta nie została wzruszona i obowiązywała w dniu podejmowania przez Zarząd czynności prawnych wywołujących niezadowolenie skarżących. W tej sytuacji Rada Miejska, podejmując uchwałę kwestionowaną przez Wojewodę (...), mogła zasadnie twierdzić, iż Zarząd Miasta nie uchybia swym obowiązkom wykonując jej uchwałę. Nie można żądać od rady gminy, aby ta, działając w trybie skargowym na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa, przeistaczała się w organ nadzoru nad zarządem gminy i skutecznie wzruszała jego uchwały. Tego typu obowiązki w stosunku do organów gminy /a więc zarówno rady, jak i zarządu/ ciążą w myśl art. 86 w związku z art. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - na wojewodzie oraz regionalnej izbie obrachunkowej. Z zasady podległości zarządu radzie gminy nie można wyprowadzać obowiązków /uprawnień/ rady gminy do działania w charakterze organu nadzoru nad zarządem.
Jeżeli zatem w opinii Wojewody (...) Zarząd Miasta uchwałą o sprzedaży nieruchomości albo Rada Miejska, podejmując wcześniejszą uchwałę w sprawie zbycia mienia gminy, naruszyły prawo, to Wojewoda w terminie i trybie określonym w ustawie o samorządzie terytorialnym mógł i powinien był podjąć stosowne działania wynikające z jego uprawnień /obowiązków/ organu nadzoru kontrolującego legalność uchwał organów gminy. Wówczas argumentacja zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ mogłaby odnieść zamierzony skutek.
Natomiast nie mogła ona wywołać takiego skutku w razie kontroli legalności uchwały kwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Tą uchwałą bowiem, uznającą za bezzasadną skargę złożoną na działalność Zarządu Miasta, Rada Miejska nie naruszyła przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uchwała ta nie zalegalizowała też wcześniej podjętych uchwał w sprawie sprzedaży omawianej nieruchomości, co pośrednio może wynikać ze stanowiska zajętego przez Wojewodę. Podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy zarządu i w żadnym razie nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą uprawnionego organu.
Tym samym uchwała taka nie legalizuje w sensie prawnym podjętych wcześniej uchwał zarządu, a tym bardziej uchwał rady gminy w konkretnej sprawie. Oznacza to, że uchwały te mogą być wzruszone w drodze dostępnych środków prawnych.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.