Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 maja 1989 r. Kierownik Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w K. nakazał Kazimierze O. opuścić w terminie do 30 czerwca 1989 r. bezprawnie użytkowaną działkę nr 641 o powierzchni 221 m2, stanowiącą własność Skarbu Państwa, z zaznaczeniem, że granice działki zostały wyznaczone w terenie w dniu 29 listopada 1988 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działka ta stanowi pas drogowy ulicy B. i powinna być udostępniona mieszkańcom zgodnie z jej przeznaczeniem.
Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w P. decyzją z dnia 5 lipca 1989 r. nr X-0576/0/1/89 stwierdził nieważność decyzji organu stopnia podstawowego. Zdaniem organu II instancji, decyzja z dnia 17 maja 1989 r. została wydana bez podstawy prawnej. Powołane przez tę decyzję przepisy art. 36 i 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ mają zastosowanie w przypadku stwierdzenia samowolnego naruszenia pasa drogowego lub pasa zarezerwowanego pod drogę publiczną. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, aby wskazana działka, przejęta na własność Państwa i przeznaczona jako ul. B., została zakwalifikowana do jednej z kategorii dróg publicznych. Brak w tym zakresie wymaganej uchwały. Stosowniejsze w tej sprawie byłoby postępowanie w trybie przymusu administracyjnego, które - jak wynika z akt sprawy - zostało wszczęte, lecz dotychczas nie zakończone. Pisma wzywające Kazimierę O. do opuszczenia gruntu mają formę i moc decyzji administracyjnych, których wykonanie należałoby wyegzekwować z uwzględnieniem terminu zbiorów płodów rolnych lub wypłaceniem odszkodowania. Zwrócono także uwagę na popełnione przez organ I instancji naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimiera O. stwierdza, że sprawa dotycząca pasa drogowego była rozpoznawana i ostatecznie załatwiona pismem z dnia 18 kwietnia 1989 r. przez Wydział Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w P. Odpis tego pisma otrzymał Urząd Miejski w K. i nie zgłosił zastrzeżeń. Mimo to w zaskarżonej decyzji nadal wskazuje się powierzchnię działki 221 m2, a powinno być 154,5 m2. Skarżąca zatem zwraca się do Sądu o przeprowadzenie w tym zakresie kontroli i wyjaśnienie.
W odpowiedzi na skargę podkreślono, że oznaczenie kategorii dróg nastąpi w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zakończeniu prac nad ustaleniem projektu sieci dróg lokalnych miejskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ określa pojęcie drogi publicznej, stanowiąc, że jest to droga zaliczona na podstawie przepisów ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem /z pewnymi ograniczeniami/. Z kolei art. 2 ustawy wyczerpująco wymienia kategorie dróg publicznych jako drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie i drogi zakładowe.
Ze względu na funkcje, które mógłby spełniać sporny pas gruntu, można by go zaliczyć do kategorii dróg gminnych lub lokalnych miejskich. Niezbędnym jednak warunkiem zaliczenia pasa gruntu do takiego rodzaju drogi publicznej jest podjęcie uchwały przez wojewódzką radę narodową, po zasięgnięciu opinii właściwej /właściwych/ rady narodowej stopnia podstawowego /art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy/. W aktach sprawy nie ma dokumentu stwierdzającego, że w stosunku do omawianego pasa gruntu taka uchwała została podjęta. Z oświadczenia natomiast pełnomocnika organu, złożonego na rozprawie sądowej w dniu 29 listopada 1989 r., wynika, że Wojewódzka Rada Narodowa w P. nie wydała dotychczas uchwały dotyczącej klasyfikacji dróg w miastach i odnosi się to również do miasta K. Brak takiej uchwały przesądza o tym, że spornego pasa gruntu nie można zaliczyć do drogi publicznej. Jeśli zaś taka jest sytuacja, to nie było podstawy prawnej do wydania przez organ stopnia podstawowego decyzji nakazującej skarżącej opuszczenie tego pasa gruntu, i to niezależnie od tego, czy grunt ten znalazł się w jej posiadaniu na skutek samowoli.
Jak wynika z postanowienia Kolegium Kompetencyjnego z dnia 10 kwietnia 1987 r. /III CO 5/86 - OSNCP 1988 z. 11 poz. 156/, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, według którego właściwy organ administracji państwowej orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w wypadku naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Rozpoznanie sprawy o naruszenie posiadania drogi wewnętrznej oraz posiadania służebności przejazdu /art. 11 ust. 1/ należy do sądu powszechnego. Stwierdzenie przeto nieważności decyzji organu stopnia podstawowego przez organ drugiej instancji było w świetle art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa uzasadnione.
Mimo to nie było podstaw do oddalenia skargi.
Artykuł 107 par. 1 Kpa wymienia, co powinna zawierać decyzja administracyjna. Wskazuje, że decyzja powinna zawierać między innymi rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Są to poszczególne elementy decyzji administracyjnej jako całości. Wobec tego ocenie z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnej /art. 196 par. 1 Kpa/ podlega zarówno zawarte w niej rozstrzygnięcie /sentencja/, jak i stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W konsekwencji takiego założenia dopuszczalne jest wzruszenie decyzji administracyjnej /w całości lub w części/ z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że sentencja decyzji jest zgodna z prawem.
Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia podstawowego, jest - jak wyżej wskazano - zgodnie z przepisami prawa. Naruszają natomiast te przepisy stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu, sprzeczne bowiem z art. 36 cytowanej ustawy o drogach publicznych jest stwierdzenie organu drugiej instancji o dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, mającego na celu usunięcie skarżącej ze spornego gruntu na podstawie pism wzywających skarżącą do opuszczenia tego gruntu i mających, zdaniem organu, charakter decyzji administracyjnych. Skoro nie ma podstawy prawnej do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, tym bardziej nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego.
Wobec tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 36 omawianej ustawy o drogach publicznych, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa należało uchylić tę decyzję. Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji.
O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 208 Kpa.