Uzasadnienie
Decyzją nr 131/93 z dnia 26 listopada 1993 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, odmówiono Zofii i Robertowi P. zwrotu działki nr 944/1 o powierzchni 2 241 m2, położonej we wsi W., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta N.D.M. z dnia 27 grudnia 1977 r. z przeznaczeniem dla Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W. pod budowę bloków szklarniowych wraz z obiektami towarzyszącymi.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał decyzję z dnia 3 maja 1975 r. o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej oraz decyzję z dnia 12 lipca 1976 r. zatwierdzającą plan realizacyjny dla Kombinatu Szklarniowego o powierzchni 36 ha szklarni wraz z obiektami towarzyszącymi, wchodzącego w skład Państwowego Gospodarstwa Ogrodniczego w W., a następnie pozwolenie z dnia 1 lipca 1978 r. na budowę III sektora szklarni. Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych rozpoczął na wywłaszczonych gruntach realizację jednego z zadań, polegającego na budowie 12 ha szklarni. W 1982 r. inwestycja została wstrzymana z powodu braku źródła ciepła, a następnie zaniechana. Do czasu wstrzymania inwestycji, z około 28 ha gruntów zdjęto warstwę humusu, wybudowano w 50 procent przepompownie ścieków oraz zamontowano 9,5 ha konstrukcji szklarniowej bez oszklenia i wyposażenia. Wójt Gminy S. decyzją z dnia 5 kwietnia 1991 r. nakazał Kombinatowi Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych rozbiórkę konstrukcji szklarni wraz z fundamentami, stwierdzając, że teren został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wyrażone w piśmie z dnia 26 lutego 1993 r. nr UM5-UA2/25/93, że wydane decyzje w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zostały "skonsumowane". Urząd Gminy w S. natomiast nie wszczął postępowania z wniosku Kierownika Urzędu Rejonowego w L. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem organu, cel wywłaszczenia został zrealizowany, a wywłaszczona nieruchomość dopiero później stała się zbędna, co uzasadnia odmowę jej zwrotu. Obecnie właścicielem działki nr 944/1, która wchodzi w skład większej nieruchomości, stała się Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 24 lipca 1992 r.
Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Robert P. (...) W odwołaniu domagał się zmiany zaskarżonej decyzji przez orzeczenie zwrotu wymienionej wyżej nieruchomości, powołując się na jej oczywistą zbędność dla wnioskodawcy wywłaszczenia.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 31 marca 1994 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, podzielając ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że decyzja o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej oraz decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dla Kombinatu Szklarniowego, stanowiące podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie utraciły aktualności, gdyż zostały "skonsumowane" w procesie inwestycyjnym. Organ pierwszej instancji nie stwierdził także, aby dokonano ograniczenia terenu przeznaczonego pod zamierzoną inwestycję. Nakazanie natomiast Kombinatowi Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W. rozbiórki konstrukcji szklarni nie przesądza o zbędności wywłaszczenia nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Inne przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 24 lipca 1992 r. nieruchomość znalazła się obecnie we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która z mocy art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./ wykonuje w imieniu Skarbu Państwa - na zasadzie wyłączności - prawo własności i inne prawa rzeczowe do nieruchomości wymienionych w art. 1 i 2 tej ustawy. Organ rządowej administracji ogólnej zatem nie włada nieruchomością, a więc nie może dokonać jej zwrotu w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Robert P., domagając się jej uchylenia, jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności zarzuca, iż organy administracji błędnie przyjmują, że tylko stwierdzenie utraty ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji może stanowić przesłankę zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Nie uwzględniły natomiast tego, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został przez wnioskodawcę wywłaszczenia osiągnięty, gdyż mimo upływu 15 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości zamierzona inwestycja nie została na niej zrealizowana, a po rozpoczęciu budowy została wstrzymana 10 lat temu. W tej sytuacji cel wywłaszczenia nie może już być zrealizowany, gdyż teren, na którym znajduje się sporna nieruchomość, został przeznaczony w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącego przedwcześnie przyjęły występowanie w sprawie przesłanek negatywnych uzasadniających taką odmowę, bez szczegółowego wyjaśnienia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
W myśl art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy rozumieć zbędność zarówno w sensie prawnym, co następuje w razie utraty ważności decyzji lokalizacyjnej określającej cel wywłaszczenia, jak i w sensie faktycznym. Przez zbędność nieruchomości w sensie faktycznym należy rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, bez względu na przyczyny tego odstąpienia.
Uwzględniając treść wymagań wynikających z art. 69 ust. 1 powołanej ustawy, należy stwierdzić, że organy orzekające nie miały możliwości prawidłowego zastosowania tego przepisu bez pełnego wyjaśnienia kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości w sensie prawnym, a zwłaszcza w sensie faktycznym, co wiąże się z odstąpieniem przez Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych od zamierzonej budowy szklarni wraz z obiektami towarzyszącymi na wywłaszczonych gruntach.
W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że nieruchomość nr 944/1, położona w W., stanowiąca uprzednio własność Roberta P., podobnie jak nieruchomości należące do innych osób, została wywłaszczona na cel określony w decyzji z dnia 12 lipca 1976 r., zatwierdzającej dla Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W. plan realizacyjny inwestycji obejmującej budowę szklarni wraz z obiektami towarzyszącymi, co wynika z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 27 grudnia 1977 r. Bezsporne jest także, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na taki cel, gdyż Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych, po rozpoczęciu budowy szklarni na podstawie pozwolenia z dnia 1 lipca 1978 r. na budowę III sektora szklarni, w 1982 r. odstąpił od dalszej budowy z powodu braku źródła ciepła. Konsekwencją odstąpienia od realizacji budowy szklarni było wydanie przez Wójta Gminy decyzji z dnia 5 kwietnia 1991 r., która stała się decyzją ostateczną, nakazującej Kombinatowi rozbiórkę konstrukcji szklarni wraz z fundamentami.
Z przytoczonych okoliczności faktycznych, które mogłyby świadczyć o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym, organy orzekające o odmowie zwrotu nieruchomości nie wyciągnęły żadnych wniosków. Nie uwzględniły także tego, że wnioskodawca wywłaszczenia, po zaniechaniu w 1982 r. realizacji zamierzonej inwestycji, w następnych latach nie podejmował żadnych działań zmierzających do realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona.
Organy orzekające o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie oceniły dostatecznie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który może potwierdzać zbędność na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym. Wraz z pismem Zarządu Gminy S. z dnia 29 czerwca 1993 r. został nadesłany do akt sprawy opracowany z inicjatywy tego organu podkład geodezyjny dla wywłaszczonych nieruchomości, obejmujący także działkę skarżącego. Z tego podkładu wynika, że grunty zakreślone w załączniku kolorem czerwonym jako część działki nr 935 nie zostały wykorzystane pod zamierzoną budowę szklarni. Jeżeli nawet na wywłaszczonych gruntach zrealizowano jakieś elementy infrastruktury, które nie są obecnie związane z celem wywłaszczenia nieruchomości, to nie mogą one stanowić negatywnej przesłanki zwrotu takiej nieruchomości. Brak takiego związku oznacza, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem jej wywłaszczenia.
Gdy wnioskodawca wywłaszczenia nieruchomości definitywnie odstępuje od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, także po częściowej realizacji zamierzonej inwestycji, mamy do czynienia ze zbędnością wywłaszczonej nieruchomości w sensie faktycznym i prawnym, co uzasadnia jej zwrot na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym /wyrok NSA z dnia 23 maja 1991 r. IV SA 374/91/ i w doktrynie /T. Woś: Wywłaszczanie nieruchomości i jej zwrot, 1995, str. 171/.
W świetle powyższych stwierdzeń nie można podzielić poglądu wyrażonego przez organy orzekające, że w sprawie występuje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości ze względu na tak zwane "skonsumowanie" przez wnioskodawcę wywłaszczenia decyzji z dnia 3 maja 1975 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i decyzji z dnia 12 lipca 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego budowę szklarni. Fakt bowiem całkowitego odstąpienia przez wnioskodawcę wywłaszczenia od realizacji celu wywłaszczenia może stanowić samodzielną przesłankę dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organy orzekające nie uwzględniły obowiązującego od 1991 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którym wywłaszczone grunty zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co wynika z pisma Zarządu Gminy S. z dnia 29 czerwca 1993 r. W sprawie nie zbadano rzeczywistej treści tego planu, gdyż w aktach brak jest wypisu i wyrysu z tego planu, obejmujących sporną nieruchomość. Do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było wyjaśnienie także tej okoliczności, która może potwierdzić zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w sensie prawnym.
Nie można także podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przesłanką negatywną dla zwrotu spornej nieruchomości jest faktyczne jej przekazanie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 24 lipca 1992 r. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. (...) To, że po wejściu w życie tej ustawy /1 stycznia 1992 r./ organ założycielski protokołem z dnia 24 lipca 1992 r. przekazał sporną nieruchomość w faktyczne władanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, (...) nie oznacza jeszcze, że występuje przeszkoda do zwrotu takiej nieruchomości.
Przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do powierzonego jej mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./, oznacza, że na Agencji tej spoczywa obowiązek zwrotu byłemu właścicielowi nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, jeżeli taka nieruchomość pozostaje w jej władaniu.
Zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie czynią zadość wymaganiom, o których mowa wyżej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji.