Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 listopada 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. udzielił Nicisławowi K. pozwolenia na użytkowanie wzniesionych w D. nr 37 budynków mieszkalnego i warsztatowego do produkcji siatki ogrodzeniowej, obróbki skrawaniem i produkcji gwoździ, pod warunkiem bezwzględnego przestrzegania następujących zasad eksploatacji obiektu:
"1. Wszystkie prace winny być wykonywane wewnątrz warsztatu, przy zamkniętych drzwiach i oknach w celu wyeliminowania hałasu na zewnątrz budynku.
- Czas pracy winien być ograniczony, tj. maksimum w godz. od 6 do 22.
- Dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska nie powinien przekraczać 50 dB/A, a maks. krótkotrwały poziom dźwięku do 75 dB/A - decyzja Urzędu Wojewódzkiego-Wydz. Ochr. Środowiska.
- Składowanie stali ograniczyć do wiaty magazynowej.
- Praca wózka widłowego na terenie składowiska stali powinna być ograniczona do minimum, ze względu na hałaśliwość, a konieczna jest wymiana wózka spalinowego na elektryczny.
- Składowisko stali znajdujące się przy granicy z nieruchomością Pani H.P. należy uporządkować /wyznaczony termin 31.01.1990 r. w decyzji nr BN-8381/68/84/90 z dnia 5.01.1990 r. nie został dotrzymany/".
Powyższe zalecenia nakazano wykonać w terminie do dnia 30 stycznia 1991 r. Podkreślono, że nieprzestrzeganie omawianych zaleceń spowoduje unieważnienie wydanego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że teren będący własnością Nicisława K. jest przeznaczony na usługi rzemiosła. Konieczne jednak jest takie prowadzenie działalności warsztatu ślusarskiego, aby nie stwarzała uciążliwości dla otoczenia.
Decyzją z dnia 30 maja 1991 r. nr GP.8385/Z-3/392/5-52/90 Wojewoda Ł-ki, po rozpatrzeniu odwołania Grażyny K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że jak wynika z treści odwołania, odwołująca się podnosi zarzuty dotyczące niezgodności wydanej decyzji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy S., uciążliwości wywoływanej hałasem oraz braku możliwości współistnienia programu budownictwa mieszkaniowego z programem budownictwa rzemieślniczego. Rozpatrując odwołanie oraz akta sprawy, stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwała nr XVI/64/90 Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia 30 kwietnia 1990 r. /Dz.Urz. nr 14 poz. 115/, działka nr 37 /nr geodezyjny 321/ jest położona na terenach zabudowy zagrodowej. Ustalenia planu dopuszczają na tych terenach modernizację i wymianę istniejących budynków, lokalizowanie programu usług dla ludności i rolnictwa. Biorąc pod uwagę skargi dotyczące uciążliwości omawianego zakładu, wywoływanej hałasem, w toku postępowania odwoławczego powtórnie wystąpiono o przeprowadzenie dodatkowych badań i ustosunkowanie się do zasadności skarg. W dniu 6 maja 1991 r. wydano nową decyzję znak OS.OII.8641d/2/91 na podstawie dodatkowych pomiarów w terenie przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 1991 r. /raport nr 5/91/, określając warunki, na jakich omawiany warsztat rzemieślniczy może być użytkowany, z podaniem maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu. Zostały również spełnione warunki wynikające z prawa budowlanego i obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, jak również zostały przedstawione dokumenty niezbędne do rozpatrzenia sprawy pozwolenia na użytkowanie. Biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., pozytywne stanowisko Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, pozytywną decyzję Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego oraz przedstawioną dokumentację "należało orzec jak na wstępie".
Na powyższą decyzję w części dotyczącej budynku warsztatowego skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Grażyna K., Helena P., Andrzej i Zofia Cz. oraz Stanisława i Zdzisław M. Skarżący zarzucają, iż decyzja organu odwoławczego została wydana w nawiązaniu do nieostatecznej decyzji Wojewody Ł-ki ego z dnia 6 maja 1991 r. w przedmiocie ustalenia dla zakładu ślusarskiego Nicisława K. dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska. Podnoszą, że zakład zlokalizowany na terenie zwartej zabudowy rolniczej powoduje uciążliwy dla mieszkańców hałas.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł-ki wniósł o jej oddalenie, powołując się na zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, spełnienie wymagań wynikających z prawa budowlanego oraz pozytywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Podkreślił, że zarzuty skargi nie dotyczą sposobu realizacji budynku, lecz nieprawidłowej działalności produkcyjnej w zakładzie /ręczne zrzucanie stali i drutu zbrojeniowego, praca wózka widłowego/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja Wojewody Ł-kiego z dnia 30 maja 1991 r. w zakresie objętym skargą, a dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego, została wydana bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w takim przynajmniej stopniu, by można było wyłączyć wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Legalizacja bowiem samowoli budowlanej, popełnionej przy wznoszeniu warsztatu, może - stosownie do art. 40 i 42 prawa budowlanego - nastąpić dopiero wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, uzasadniające orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania oceny, czy budynek warsztatowy - ze względu na jego lokalizację oraz rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej - nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia /art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego/. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja powykonawcza kompleksu budynków mieszkalno-warsztatowych Nicisława K., wybudowanych we wsi D. nr 29, lecz objęty nią plan realizacyjny zawiera jedynie zaznaczenie budynków inwestora.
Ani z inwentaryzacji, ani z żadnego innego dokumentu zawartego w aktach sprawy nie wynika, jaka jest odległość budynków warsztatowych oznaczonych nr 2 i 3 od zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich. Nie wiadomo zatem, czy zostały zachowane minimalne odległości od budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, niezbędne choćby ze względu na ochronę przewcipożarową, określone przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./.
Wprawdzie podstawa do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku /art. 42 ust. 3 prawa budowlanego/, jednakże ocena zdatności do użytku nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, z uwzględnieniem nie tylko położenia budynków warsztatowych względem budynków na działkach sąsiednich, ale również przeznaczenia budynków warsztatowych i przyszłych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem warsztatu.
Funkcjonowanie zakładu powodowało, jak wynika z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 czerwca 1990 r., przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, i to zarówno w 1989 r., jak i w 1990 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w fakcie wydania dla spornego warsztatu decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, skoro decyzję taką - w myśl art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ - wydaje się wówczas, gdy hałas w środowisku przekracza dopuszczalne natężenie. Sporny warsztat więc jest obiektem budowlanym mogącym pogorszyć stan środowiska, a zatem objęte dokumentacją powykonawczą rozwiązania projektowe, akceptowane zaskarżonym pozwoleniem na użytkowanie, powinny być poddane ocenie rzeczoznawcy w zakresie oddziaływania obiektu na środowisko oraz uzgodnione z właściwym w sprawach ochrony środowiska organem, który zgodę swą wyraża w formie decyzji /art. 68 ust. 5 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne - Dz.U. nr 26 poz. 139/.
Z akt sprawy nie wynika, by powyższy tryb został w sprawie niniejszej zachowany. Wydanie przez właściwy w sprawach ochrony środowiska organ decyzji w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska nie jest równoznaczne z uzgodnieniem rozwiązań projektowych warsztatu z tym organem. Także pozytywna ocena organu ochrony środowiska dotycząca operatu uciążliwości, wykonanego w zakresie ochrony przed hałasem, nie zastępuje omawianej zgody organu ochrony środowiska.
Podkreślić trzeba także, iż z faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na terenach zabudowy zagrodowej lokalizację programu usług związanych z obsługą ludności i rolnictwa, nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności lokalizacji wszelkiej zabudowy usługowej. Na terenie zabudowy mieszkaniowej /zagrodowej/ bowiem może być dopuszczalna tylko taka zabudowa usługowa, która nie powoduje uciążliwości dla sąsiednich terenów objętych zabudową zagrodową /mieszkaniową/, i to także wówczas, gdy plan zagospodarowania nie uściśla pojęcia zabudowy usługowej przez ograniczenie tej zabudowy do nieuciążliwej. Pogląd przeciwny, dopuszczający na terenie zabudowy zagrodowej także zabudowę usługową uciążliwą dla środowiska, prowadziłby w istocie do naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiając zabudowę zagrodową na terenach objętych uciążliwościami dla środowiska. Wskazać trzeba także, że na terenach zwartej zabudowy wsi zabrania się budowy zakładów usługowych, które mogłyby stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzkiego /art. 73 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/.
Skoro więc nie zostały wyjaśnione przedstawione wyżej okoliczności dotyczące stopnia uciążliwości dla środowiska, gdyż nie zachowano trybu przewidzianego w art. 68 ust. 5 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /odległości od sąsiedniej zabudowy/, oraz w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przeto zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają w istotny sposób art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, co w konsekwencji powoduje konieczność ich uchylenia /w odniesieniu do budynków warsztatowych/ na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa. Orzeczenie o kosztach zgodne jest z art. 208 Kpa.