Uzasadnienie
Naczelny Architekt Warszawy nie uwzględnił odwołania Wojciecha Ch. i Marka M. od decyzji Architekta Dzielnicowego z dnia 13 stycznia 1988 r. nr 25/82, odmawiającej zatwierdzenia planu realizacyjnego pawilonu handlowego przeznaczonego na antykwariat księgarski na terenie przy ul. Ś. nr 16a, i decyzją z dnia 21 kwietnia 1988 r. nr 517/88 decyzję Architekta Dzielnicowego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Naczelny Architekt Warszawy stwierdził, że projektowana budowa pawilonu handlowego - antykwariatu księgarskiego na terenie przy ul. Ś. nr 16a spowoduje poważne zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej z istniejącej szkoły z dotychczasowych 18 m do około 5 m, co może spowodować nieprzewidziane skutki w razie konieczności szybkiej ewakuacji uczniów i personelu nauczycielskiego z budynku szkoły. Należało również wziąć pod uwagę protest mieszkańców sąsiedniego budynku.
Na decyzję tę pełnomocnik Marka M. złożył w dniu 7 czerwca 1988 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji, a także uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Naczelnik Dzielnicy decyzją ostateczną nr 101/87 z dnia 13 kwietnia 1987 r. ustalił lokalizację pawilonu antykwarycznego przy ul. Ś. nr 16a. Warunki projektowania i realizacji inwestycji podane zostały w załączniku. Wydanie tej decyzji poprzedziły niezbędne uzgodnienia, w tym także z Komitetem Osiedlowym. W dniu 9 czerwca 1987 r. inwestorzy złożyli wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego pawilonu, jednakże Architekt Dzielnicowy decyzją nr 25 z dnia 13 stycznia 1988 r. odmówił zatwierdzenia planu, podając w uzasadnieniu, że w związku z protestem mieszkańców sąsiedniego budynku sprawa miała być rozpatrzona na posiedzeniu plenarnym Komitetu Osiedlowego, który jednak do dnia wydania decyzji nie zajął stanowiska. Naczelny Architekt Warszawy, który nie uwzględnił odwołania, w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji jedynie na marginesie uzasadnienia wspomniał o proteście mieszkańców, podając jako główny argument odmowy okoliczność, że budowa projektowanego pawilonu spowoduje poważne zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej. Zdaniem skarżącego, decyzja Naczelnego Architekta Warszawy została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 Kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obydwu instancji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, organ II instancji zaś nie wskazał jakichkolwiek dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie o zagrożeniu życia lub zdrowia uczniów i personelu szkoły w razie wybudowania pawilonu. Akta sprawy zawierają dokument w postaci pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 8 maja 1987 r., który zgłosił jedynie uwagę o potrzebie zapewnienia wjazdu o szerokości 4,5 m od strony budynku przy ul. Ś. nr 18; uwagę tę uwzględniono w projekcie. O braku jakichkolwiek uciążliwości ze strony pawilonu dla mieszkańców okolicznych budynków świadczy treść opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wyrażona w postanowieniu z dnia 28 maja 1987 r. nr VIII-44228/1291/87 oraz w piśmie z dnia 18 grudnia 1987 r. znak 44228/3254/87. Powołanie się w decyzjach organów na "protesty mieszkańców" nie ma znaczenia prawnego dla sprawy. W imieniu i interesie mieszkańców wypowiedział się Komitet Osiedlowy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji pawilonu, a więc uczyniono zadość potrzebie konsultacji z organem samorządu mieszkańców, wynikającej z art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Późniejsza zmiana stanowiska tego Komitetu, wyrażająca się zwłaszcza w treści uchwały z dnia 20 stycznia 1988 r., nie może wywołać skutków prawnych, gdyż uchwałę tę podjęto po wydaniu ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto, skoro organ samorządu mieszkańców nie zgłosił żądania w trybie art. 31 par. 1 pkt 2 Kpa, to nie mógł uczestniczyć - na prawach strony - w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. W konkluzji skarżący stwierdza, że "niezależnie od naruszeń wskazanych przepisów Kpa, odmowa zatwierdzenia planu realizacyjnego z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje podstaw prawnych, gdyż nie wykazano, aby usytuowanie projektowanego pawilonu na terenie wskazanej lokalizacji naruszało określone normy, zaś sam protest mieszkańców nie może wywołać skutków w zakresie realizacji inwestycji".
Naczelny Architekt Warszawy w piśmie z dnia 19 lipca 1988 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że "z uwagi na brak zgody właściwego organu samorządu mieszkańców tut. Wydział nie mógł sprawy załatwić pozytywnie".
W Naczelnym Sądzie Administracyjnym złożone zostały przez Komitet Osiedlowy dwa pisma procesowe. W piśmie z dnia 27 października 1988 r. Komitet wniósł o oddalenie skargi Marka M., jako nieuzasadnionej, a w piśmie z dnia 28 października 1988 r. (doręczonym Sądowi 4 listopada 1988 r.) uzupełniono argumentację pisma z dnia 27 października.
W obszernym piśmie z dnia 27 października 1988 r. Komitet Osiedlowy wniósł o oddalenie skargi, podając, że pozytywna jego opinia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji antykwariatu "dotyczyła pawilonu o niewielkich rozmiarach i wysokości (nie podpiwniczonego), o czym świadczy również pismo Komitetu Osiedlowego z dnia 30.11.1987 r., a nie budowy budynku antykwarycznego przy ul. Ś. nr 16 - 18, co wynika również z przedstawionej dokumentacji technicznej, znajdującej się w aktach sprawy". Komitet powołuje się na swoje pismo z dnia 28 stycznia 1988 r., w którym szczegółowo uzasadniono, "dlaczego budowa antykwariatu w tym miejscu nie może być realizowana", a także na pisma innych osób i instytucji. Z pism tych - zdaniem Komitetu - wynika, że "budowa budynku antykwarycznego w tym miejscu godzi w interes społeczny i państwowy". Komitet wymienia przy tym w 9 punktach przyczyny, które powodują, że pawilon nie powinien być w tym miejscu budowany. Komitet stawia również zarzut, że Wydział Architektury Urzędu Dzielnicowego nie wystąpił do Komitetu w sprawie zaopiniowania II wersji pawilonu antykwarycznego, ale wydał decyzję z dnia 17 kwietnia 1987 r., która nie wpłynęła do Komitetu. Komitet twierdzi, że powoływanie się skarżącego na decyzję Naczelnika Dzielnicy z dnia 13 kwietnia 1987 r. jako na "decyzję ostateczną" jest chybione, gdyż decyzja dotyczyła tylko wstępnego ustalenia lokalizacji, a jej zatwierdzenie było uzależnione od szeregu warunków, między innymi od zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy, na co nie uzyskali zgody od organów administracji. Chybiony jest, zdaniem Komitetu, zarzut, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, z materiałów dowodowych wynika, że zaskarżona decyzja uwzględnia interes społeczny. Nie narusza ona przepisów o postępowaniu dowodowym, gdyż organ II instancji dysponował pełnym materiałem dowodowym. Decyzja odpowiada również warunkom art. 107 Kpa Komitet kwestionuje twierdzenie skargi, że protesty mieszkańców, na które powołują się organy obydwu instancji, nie mają znaczenia prawnego, i powołuje się na przepisy art. 154 ust. 1 pkt 2 oraz art. 155 i 156 ustawy o systemie rad narodowych. Oświadcza również, że "wcześniejsze uzgodnienie" dotyczyło zupełnie innego projektu, przy czym "do czasu wydania prawomocnej decyzji - co w tym przypadku miało miejsce w dniu 21.04.1988 r. - organy samorządu mieszkańców w związku z zaistniałymi nowymi okolicznościami mogą zmienić swoje stanowisko w sprawie, co winien mieć na uwadze organ wydający ostateczną decyzję w sprawie". Podniesiono również okoliczność, że w pobliżu miejsca lokalizacji antykwariatu znajduje się antykwariat państwowy o podobnym profilu działalności.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 listopada 1988 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy administracji nie powołały w swych decyzjach przepisów prawa materialnego. Wyjaśnił, że przedstawiony organom administracji projekt techniczny mieści się w parametrach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Niemniej jednak gotów byłby skorygować projekt stosownie do żądań Komitetu Osiedlowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy, kwestia lokalizacji pawilonu antykwarycznego przy ul. Ś. nr 16a została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy nr 101/87 z dnia 13 kwietnia 1987 r. Zgodność tej decyzji z prawem nie może być przedmiotem kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie została ona w terminie zaskarżona przez żaden uprawniony podmiot. Natomiast Sąd musi zauważyć, że - jak wynika z dokumentów bądź ich fotokopii znajdujących się w aktach sprawy - lokalizacja została pozytywnie zaopiniowana przez 30 zainteresowanych sprawą organów administracji państwowej, przedsiębiorstw i organizacji społecznych, w tym również Komitet Osiedlowy. W piśmie tego Komitetu z dnia 28 kwietnia 1986 r., skierowanym do Marka M. i Wojciecha Ch., stwierdzono, że na posiedzeniu Prezydium Komitetu Osiedlowego zaopiniowano pozytywnie zakres działalności handlowej i miejsce lokalizacji. Praktyka dokonywania bezpośrednich uzgodnień stanowiska organów samorządu mieszkańców ze stronami postępowania nie może być uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne toczy się przed organem administracji, toteż do tego organu powinny być kierowane pisma i wnioski procesowe zarówno stron, jak i podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony.
Strona wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję ostateczną, odmawiającą zatwierdzenia planu realizacyjnego, a więc kolejnego aktu w procesie inwestycyjnym, do którego wydania właściwy jest organ administracji państwowej o właściwości szczególnej. Wymaga podkreślenia, że w sprawach, w których przepisy prawa wymagają wydania przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzja ostateczna, ustalająca lokalizację oraz jej warunki, jest wiążąca dla organu administracji państwowej właściwego do zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia budowlanego. Organ ten nie jest uprawniony - jak to uczynił Architekt Dzielnicowy w decyzji z dnia 13 stycznia 1988 r. - do odmowy zatwierdzenia planu realizacyjnego z powodu "trwających protestów mieszkańców sąsiedniego budynku". Skoro bowiem strona nabyła uprawnienie do wybudowania pawilonu handlowego o określonych parametrach z mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy, to Architekt Dzielnicowy miał obowiązek wydać decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny. Odmowa zatwierdzenia planu mogłaby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby inwestor przedstawił do zatwierdzenia plan realizacyjny naruszający warunki ustalone w decyzji o lokalizacji inwestycji.
Jak wynika z dokumentów, w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji oraz w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego uczestniczył Komitet Osiedlowy. Wprawdzie ani Naczelnik Dzielnicy, ani Architekt Dzielnicowy, ani też Naczelny Architekt Warszawy nie wydali wymaganych przez art. 31 par. 2 Kpa formalnych postanowień o dopuszczeniu Komitetu Osiedlowego do udziału w postępowaniu, to jednak fakt, że organy te przyjmowały składane przez Komitet bezpośrednio lub wydawane przez Komitet stronom postępowania oświadczenia, a także doręczały Komitetowi wydawane decyzje i postanowienia /na przykład o zawieszeniu postępowania/, należy uznać za dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu, uznając za trafny zarzut skargi, że kwestia dopuszczenia Komitetu Osiedlowego do udziału w postępowaniu powinna być rozstrzygnięta w sposób określony w art. 31 par. 1 pkt 2 i par. 2 Kpa, Sąd nie uznał niedopełnienia tej formalności za odmowę dopuszczenia Komitetu Osiedlowego do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd jednak nie może pominąć tego, że pogląd Komitetu, sprowadzający się do twierdzenia, iż organy samorządu mieszkańców mogą zmieniać swoje stanowisko w konkretnej sprawie, "co winien mieć na uwadze organ wydający ostateczną decyzję w danej sprawie", jest rażąco sprzeczny z podstawowymi zasadami polskiego postępowania administracyjnego. Z mocy decyzji administracyjnej, nawet nieostatecznej, strona nabywa prawo polegające na tym, że organ prowadzący postępowanie jest związany wydaną i doręczoną lub ogłoszoną stronie decyzją i nie może jej zmienić inaczej, jak z inicjatywy strony. Organ odwoławczy natomiast nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony, która wniosła odwołanie. Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko na warunkach ściśle określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Interes strony postępowania administracyjnego jest chroniony, nawet gdy następuje stwierdzenie nieważności decyzji, stronie bowiem przysługuje w takim wypadku odszkodowanie na zasadach określonych w art. 160 Kpa za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wskazując na te przepisy, Sąd czyni to z przekonaniem, że ich znajomość pomoże Komitetowi Osiedlowemu prawidłowo kształtować swój udział w postępowaniu administracyjnym.
Ze względu na charakter postępowania administracyjnego jego uczestnikami mogą być tylko konkretne osoby mające prawny interes w rozstrzyganej sprawie. Z tego powodu uwagi zgłaszane w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym realizacji inwestycji przy ul. Ś. nr 16a, przez "mieszkańców domu", a także rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej, powinny być załatwione jako skargi, w trybie uregulowanym w art. 233-235 Kpa, to znaczy jako materiał podlegający rozpatrzeniu z urzędu, w toku postępowania, bądź też mogący spowodować podjęcie z urzędu czynności nadzorczych.
Ze względu na omówione wyżej naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był skargę uwzględnić i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, o kosztach zaś orzec w myśl art. 208 Kpa.
Po otrzymaniu wyroku oraz akt administracyjnych Architekt Dzielnicowy powinien ponownie rozpatrzyć wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego z uwzględnieniem przepisów art. 209 i art. 213 Kpa.