Uzasadnienie
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Wojewódzkiego w G. od decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w G. nr G-VII/8224/200/84 z dnia 26 września 1986 r., odwołania nie uwzględnił i decyzją znak GW-0-027/149/86 z dnia 6 kwietnia 1987 r. utrzymał w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 lipca 1984 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. w części, w której zobowiązał on Dyrekcję Rozbudowy Miasta G. do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gabrieli H. W uzasadnieniu swej decyzji Minister stwierdził, że odwołanie Prokuratora nie może być uwzględnione, gdyż zgodnie z panującym w doktrynie prawniczej poglądem, wyrażonym między innymi w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego /Warszawa 1985, str. 232/, oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w całości i tylko według dawnego brzmienia przepisów /przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego/ możliwe było uchylenie decyzji w całości lub części jako nieważnej. Ponadto decyzja z dnia 19 lipca 1984 nie składa się z części, lecz stanowi jedność, gdyż nałożenie na Dyrekcję Rozbudowy Miasta G. obowiązku zawarcia umowy notarialnej przeniesienia własności wskazanej w decyzji nieruchomości jest nierozerwalnie związane z ustaleniem, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cele, na jakie została nabyta na rzecz Państwa. Odwołanie Prokuratora Wojewódzkiego, w którym decyzję organu I instancji traktuje się jako złożoną z dwu części, przeczy treści tej decyzji. Ponadto w uzasadnieniu odwołania nie podaje się argumentów przemawiających za przyjęciem poglądu, że unieważnienie decyzji w trybie art. 156 par. 1 Kpa mogłoby dotyczyć tylko części decyzji.
Na decyzję tę Prokurator Prokuratury Generalnej złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i - zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 16 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 207 par. 1 i 2 Kpa. Prokurator wskazał w uzasadnieniu swej skargi, że stosownie do postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 20 września 1984 r.III CO 2/84 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 r.III CZP 8/84 /mającej moc zasady prawnej/, organ administracji państwowej jest właściwy tylko do orzekania o niewykorzystaniu i zbędności na cele, dla których Państwo ją nabyło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sąd powszechny zaś jest właściwy do rozpoznania żądania zbywcy nieruchomości o zobowiązanie przedsiębiorstwa państwowego do przeniesienia własności nieruchomości nie użytej i zbędnej na cele, na jakie nastąpiło jej nabycie. Prokurator uznał, że skoro o niewykorzystaniu i zbędności nieruchomości w takich wypadkach orzeka właściwy organ administracji państwowej, a o zobowiązaniu do przeniesienia własności nieruchomości na poprzedniego właściciela - sąd powszechny, to nie można podzielić stanowiska Ministra, że decyzja organu administracji, rozstrzygająca obie te kwestie, nie składa się z dwóch części, lecz stanowi jedną całość. Proklamowana w art. 16 par. 1 Kpa zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych odnosi się nie tylko do całości decyzji, lecz także do tych jej części, które nie są dotknięte żadną z wad dających podstawę ich wzruszenia. Nic bowiem nie przemawia za tym, aby odmawiać waloru trwałości takiej części decyzji administracyjnej, która w pełni odpowiada prawu. Prokurator jest zdania, że przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części nie można dopatrywać się w treści art. 156 par. 1 Kpa. Z mocy tego przepisu, z przyczyn enumeratywnie w nim wymienionych, właściwy organ administracji państwowej jest nie tylko uprawniony, lecz także zobowiązany do stwierdzenia nieważności tylko tej części decyzji, która jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Prokurator podkreślił, że praktyka stwierdzania nieważności decyzji tylko w niezbędnym dla danej decyzji zakresie jest wyrazem ścisłej wykładni art. 156 par. 1 Kpa i służy przestrzeganiu zasady trwałości decyzji administracyjnych, przeciwdziałając wzruszeniu decyzji w zakresie, w jakim jej rozstrzygnięcie nie narusza prawa; służy ona także ochronie praw strony, nabytych na podstawie decyzji zgodnej z prawem. Uzasadnienia odmiennej wykładni przepisu art. 156 par. 1 Kpa nie można doszukiwać się w pominięciu w jego obecnej redakcji odpowiednika par. 2 dawnego art. 137 Kpa w brzmieniu: "Jeżeli jedna z wad określonych w par. 1 dotyczy tylko części decyzji, decyzja ta podlega uchyleniu tylko w niezbędnym zakresie". Pominięcie tego przepisu nie świadczy o odstąpieniu od zasady wyrażonej w tym przepisie, wynika bowiem ona wprost z art. 16 par. 1 Kpa i nie zachodziła potrzeba ponownego jej formułowania w części szczególnej kodeksu postępowania administracyjnego.
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w odpowiedzi na skargę uznał ją za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie. Minister powtórzył argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji, dodając, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości w sytuacji, gdy tylko niektóre jej elementy dotknięte są wadą powodującą nieważność, nie narusza art. 156 Kpa i nie jest sprzeczne z art. 16 par. 1 Kpa, gdyż nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Prokuratora Prokuratury Generalnej, mimo że dotyczy konkretnie w niej wskazanych decyzji administracyjnych, obliguje Sąd do rozstrzygnięcia kwestii o dużej doniosłości dla praktyki stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie, czy pominięcie w art. 156 jednolitego tekstu kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ przepisu dawnego art. 137 par. 2 Kpa w brzmieniu: "Jeżeli jedna z wad określonych w par. 1 dotyczy tylko części decyzji, decyzja ta podlega uchyleniu tylko w niezbędnym zakresie" oznacza - jak stwierdził w zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej - brak prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, czy też, jak twierdzi Prokurator, jest nie tylko prawna możliwość, lecz także obowiązek stwierdzenia nieważności tylko tej części decyzji, która jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Należy tu dodać, że na poparcie swego stanowiska Minister powołał się zarówno na pominięcie w znowelizowanym kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, który dopuszczał uchylenie decyzji w części dotkniętej nieważnością, jak i na poglądy prawne wyrażone w Komentarzu do tego kodeksu oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymieniając jako przykład wyrok z dnia 4 października 1985 r. SA/Po 800/85. Można do tych argumentów Ministra dodać również poglądy wyrażone w referacie pt. "Kodeksowe podstawy stosunków urząd - obywatel w świetle doświadczeń praktycznych", stanowiącym materiał konferencji z okazji 25-lecia kodeksu postępowania administracyjnego, która odbyła się w Warszawie w dniach 19-20 listopada 1985 r. Materiały z tej konferencji zostały wydane w 1986 r. przez Instytut Organizacji, Zarządzania i Doskonalenia Kadr w serii wydawniczej Biblioteka Urzędnika Państwowego pt. "Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej". Autorzy referatu stwierdzają, że "brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej części decyzji, co utrudnia prowadzenie postępowania administracyjnego. Zachodzi bowiem często potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części /np. gdy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest prawidłowa, natomiast odszkodowanie ustalono z rażącym naruszeniem prawa, albo gdy jeden z licznych podmiotów postępowania został błędnie uznany za stronę/. Powstają wówczas wątpliwości, czy rozstrzygnięcia odnoszące się do jednej kwestii lub jednego podmiotu pociągają stwierdzenie nieważności całej decyzji, rzutując na ustalenia zawarte w pozostałej części decyzji lub na prawa i obowiązki pozostałych podmiotów". Autorzy ci nie wyłączają prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. Niemniej jednak uważają, że "sprawa ta powinna być w kodeksie jednoznacznie uregulowana", podkreślając w ten sposób trudności występujące w orzecznictwie administracyjnym.
Dokonując własnej interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Prokurator wychodzi z założenia, że wobec brzmienia art. 16 par. 1 Kpa /w jego tekście jednolitym/, statuującego zasadę stabilności decyzji administracyjnych, zasada ta odnosi się nie tylko do decyzji administracyjnych w całości, lecz również do tych jej części, które nie są dotknięte żadną z wad dających podstawę ich wzruszenia. Nic bowiem nie przemawia za odmówieniem waloru trwałości takiej części decyzji administracyjnej, która w pełni odpowiada prawu.
Podzielając pogląd Prokuratora o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą powodującą jej nieważność, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę ogólną zasadę stabilności decyzji administracyjnych, stanowiącą ważną wskazówkę dla interpretacji tych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, które pozwalają na wzruszenie prawomocnych decyzji administracyjnych, a więc ustalają wyjątki od tej zasady, jak również inne zasady ogólne tego kodeksu. Wchodzą tu bowiem w rachubę te wszystkie zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, które w układzie stosunków organ administracji - strona postępowania /a więc w większości przypadków obywatel/ nakazują organom administracji państwowej działać nie tylko w sposób praworządny, lecz także celowy i szybki, posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również umacniać zaufanie obywateli do działań organów administracji państwowej. Sąd wziął także pod uwagę wielką różnorodność spraw załatwianych przez organy administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej. Powoduje to, że niekiedy postępowanie administracyjne, zakończone jedną decyzją, toczy się z udziałem dużej liczby stron. Stwierdzenie nieważności całej decyzji, gdy jest ona nieważna w odniesieniu do niektórych tylko stron, naruszałoby prawa tych stron, co do których rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Różnorodność spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej polega niekiedy na tym, że formalnie biorąc w jednej decyzji organ rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Taka sytuacja występuje na przykład w sprawach wywłaszczeniowych, kiedy jedną decyzję organ rozstrzyga o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu, które może dotyczyć różnych składników nieruchomości, a które - za zgodą wywłaszczanego - może być orzeczone odrębną decyzją. Niekiedy organ rozstrzyga także o przyznaniu nieruchomości zamiennej, o złożeniu sumy odszkodowania bądź jej części do depozytu sądowego. Byłoby oczywiście sprzeczne z logiką, aby w sytuacji, gdy wadą nieważności nie jest dotknięte rozstrzygnięcie decyzji o wywłaszczeniu, lecz tylko o odszkodowaniu bądź o odszkodowaniu tylko za niektóre składniki wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzać nieważność całej decyzji. W sytuacji zresztą, gdy na podstawie takiej decyzji nastąpiło zajęcie nieruchomości przez inwestora, w razie stwierdzenia nieważności całej decyzji, a więc stwierdzenia ze skutkiem ex tunc, że decyzja - również w części nie dotkniętej wadą - nie wywołała określonego w niej skutku, czyli przejścia własności nieruchomości na Państwo, powstałaby kwestia, czy nieruchomość ta może być w ogóle przedmiotem wywłaszczenia. Logicznym bowiem następstwem stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu musiałoby być stwierdzenie, że nie było tytułu prawnego do zajęcia tej nieruchomości przez inwestora.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji państwowej wyszły z założenia, że rozstrzygnięcie w kwestiach, iż nieruchomość nabyta w trybie wywłaszczenia nie została w części użyta i jest zbędna na cele, na jakie orzeczono wywłaszczenie, i zobowiązanie Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. do zawarcia umowy przeniesienia własności tej części nieruchomości na poprzedniego właściciela stanowią jedną, nierozłączną całość. Ten pogląd jest oczywiście nietrafny, gdyż są to dwie całkiem odmienne kwestie, przy czym w myśl postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 20 września 1984 r. III CO 2/84 pierwsza z nich należy do własności organów administracji państwowej, druga natomiast do właściwości sądu powszechnego. Skoro tak, to jest oczywiste, że decyzja w części, w jakiej nakłada na Dyrekcję Rozbudowy Miasta G. obowiązek zawarcia umowy przeniesienia własności, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Skoro więc zaskarżona decyzja rozstrzyga dwie odrębne kwestie, przy czym co do jednej z nich rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, zinterpretowanymi przez Sąd Najwyższy oraz Kolegium Kompetencyjne, a co do drugiej rozstrzygnięcie niewątpliwie wykracza poza zakres kompetencji organów administracji państwowej, to brak jest uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji również w części niewadliwej. Z omawianych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w piśmiennictwie prawniczym, a także w orzeczeniu SA/Po 800/85 z dnia 4 października 1985 r., podziela natomiast poglądy prawne wyrażone w skardze Prokuratora.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wychodzi z założenia, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 par. 1 Kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Przy zastosowaniu bowiem uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem.
Z podanych wyżej przyczyn skargę Prokuratora należało uwzględnić i zaskarżone decyzje uchylić w myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.