Uzasadnienie
Wojewoda K. decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań Andrzeja W. i Stanisławy B. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 24 października 1996 r. udzielającej Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Podwyższenia Krzyża świętego w P. pozwolenia na budowę cmentarza wyznaniowego na działce nr 572/52 przy ul. P. w P. z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została umotywowana faktem zrealizowania w zasadniczej części przedmiotowej decyzji co powoduje, że nie istnieją przesłanki do wnioskowanego przez skarżących uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę cmentarza ani też do rozpatrywania wszystkich zarzutów skarżących w trybie odwoławczym od decyzji pierwszoinstancyjnej, która została już wykonana.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 lutego 2000 r., opartą na przepisach art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji Wojewody K. z dnia 31 grudnia 1998 r. Po ponownym zaś rozpatrzeniu sprawy na wniosek Andrzeja W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 marca 2000 r., wydaną na podstawie art. 147 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 lutego 2000 r. W uzasadnieniu obu decyzji zostało podniesione, że jeżeli strona nie cofnęła odwołania /co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego/ brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. Zdaniem organu orzekającego nie można przyjąć, że w sytuacji gdy inwestor wybudował cmentarz rozpatrywanie odwołań od decyzji stało się bezprzedmiotowe.
Nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, gdy strony zainteresowane są uzyskaniem decyzji merytorycznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Andrzej W. domagał się uchylenia obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący zarzucił, że wobec zakończenia robót budowlanych bez posiadania ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę - nastąpiła samowola budowlana, która nie może być konwalidowana późniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę i dlatego rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosi się ono, zdaniem skarżącego, do analogicznych stanów faktycznych i prawnych jak w sprawie niniejszej.
W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Po pierwsze decyzja Wojewody K. z dnia 31 grudnia 1998 r. dotknięta jest istotną wadą procesową, która uszła uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Otóż jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, obie zaś przesłanki zawarte w tych unormowaniach /tj. pkt 1 i 2/ wzajemnie się wykluczają. Poza tym o ile chodzi o dyspozycję zawartą w pkt 2 to /o ile nie ma podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy/ to uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, co powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji.
Natomiast podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego, co jest treścią decyzji Wojewody K. z dnia 31 grudnia 1998 r., stanowi przepis par. 3 art. 138 Kpa. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest konsekwentnie stanowisko, w myśl którego postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to /a nie postępowanie pierwszoinstancyjne/ stało się bezprzedmiotowe. Następuje to w przypadku, gdy strona cofnie odwołanie /art. 137/, w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.
Natomiast wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Jeżeli zatem strona nie cofnęła odwołania /art. 137 Kpa/, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego /art. 105 par. 2 Kpa/, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną /por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 1996, str. 594 i 595/.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.