Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lutego 1996 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej w M., z powołaniem się na przepisy art. 26 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 104 i art. 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał Zarządowi Powszechnej Spółdzielni Spożywców w M. wykonanie oznakowania dróg wyjścia, kierunku ewakuacji, miejsca usytuowania sprzętu gaśniczego i hydrantu w Domu Handlowym, przeszkolenia pracowników oraz dokonania prawidłowego rozmieszczenia podręcznego sprzętu gaśniczego w Domu Handlowym.
Kolejną decyzją z tej samej daty ten sam organ, z powołaniem się na tę samą podstawę prawną oraz par. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów /Dz.U. nr 92 poz. 460/, zobowiązał Zarząd PSS do usunięcia z pomieszczeń Domu Handlowego podwieszanych palnych sufitów oraz dostosowania kierunku otwierania drzwi ewakuacyjnych z budynku administracyjno-biurowego do wymagań określonych w par. 236 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/.
Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzjami z dnia 24 kwietnia 1996 r. nie uwzględnił odwołań Powszechnej Spółdzielni Spożywców w M. od ww. decyzji organu I instancji i utrzymał je w mocy. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego przeprowadzone w dniu 8 lutego 1996 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały nieprawidłowości mające bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ludzi i uzasadnione było wydanie nakazów określonych w decyzjach pierwszoinstancyjnych. Za chybiony uznany został zarzut odwołującej się strony jakoby decyzja winna być skierowana do Spółdzielni, a nie do Zarządu. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 35 par. 1 pkt 3 i art. 48 Prawa Spółdzielczego stanowią, że działalnością Spółdzielni kieruje Zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz, co uzasadnia skierowanie decyzji do tego organu.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądu na powyższe decyzje Komendanta Wojewódzkiego /połączone do łącznego rozpoznania/ Powszechna Spółdzielnia Spożywców wniosła o stwierdzenie ich nieważności podnosząc, że zgodnie z art. 29 Kpa podmiotem praw i obowiązków mogą być jedynie strony, a więc osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tymczasem zaskarżona decyzja nie została skierowana do strony /osoby prawnej/, lecz do osób nie będących stroną, wobec czego dotknięta jest wadą nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Wprawdzie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania i wywody łącznie z powołaniem się na unormowania z art. 35 par. 1 pkt 3 i art. 48 Prawa spółdzielczego są najzupełniej trafne, jednakże nie dotyczą istoty sprawy. Istota bowiem zagadnienia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto w sprawie jest stroną postępowania administracyjnego, do czego zresztą sprowadzały się zarzuty odwołującego się a obecnie skarżącej Spółdzielni.
Stosownie do przepisu art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
W warunkach sprawy stroną postępowania jest ponad wszelką wątpliwość Powszechna Spółdzielnia Spożywców "S." w M., która posiada osobowość prawną. Okoliczność, iż Zarząd Spółdzielni kieruje działalnością Spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz w żadnym razie nie zmienia faktu, że podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym, jak i w stosunkach cywilnoprawnych jest wyłącznie ww. Spółdzielnia jako osoba prawna. Wynikają z tego określone konsekwencje, a w tym i taka, że podmiotem praw i obowiązków jest Spółdzielnia, a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich nakazów czy zakazów wraz z obowiązkiem ich wykonania może być osoba prawna a nie jej pełnomocnicy względnie jej organy.
Wskazanie jako adresata decyzji jej pełnomocnika, jak również skierowanie decyzji do pełnomocnika osoby prawnej jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1992 r. V SA 494/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 102/. Te same względy przemawiają za wnioskiem, że skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania /zamiast osoby prawnej/ oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.
Należy przy tym dodać, iż nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia brak jest w przepisach art. 26 i art. 27 powołanej już ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, wobec czego mają tu zastosowanie przepisy art. 28 i art. 29 Kpa dotyczące strony postępowania administracyjnego.
Z powyższych przyczyn na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji. Rozpoznając zatem sprawę ponownie rzeczą organów będzie uwzględnienie powyższych wskazań w oznaczeniu strony postępowania administracyjnego, a także rozważenie twierdzeń skarżącej Spółdzielni dotyczących okoliczności faktycznych, istniejących w dacie ponownego rozpatrzenia sprawy.